PPP模式自在我国实施以来，已有不少项目落地，本文结合相关文件规定及项目的实际实施，勾勒PPP项目的简单流程，以供参考。
导读
2014年我国有关机构相继在政府与社会资本合作领域发文，如：2014年9月21日，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》国发(2014)43号;2014年11月29日财政部印发《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》;2014年12月2日《国家发展和改革委员会关于政府和社会资本合作的指导意见》，发改委，发改投资[2014]2724号等等。
上述文件的发布引爆了PPP项目在我国的发展，以致接下来的2015年被称为我国PPP项目发展的元年，自此各级政府、咨询公司、大学、律所等机构也都纷纷参与进来，如：2016年4月22日，清华大学成立政府与社会资本合作研究中心;2016年4月29日北京市律师协会成立PPP课题组……但是，迄今为止我国PPP项目的发展并没有步入正规的渠道，财政部、发改委的文件一定程度上还存在着冲突，也没有出台统一可循的法律、法规，这些现状造成了PPP项目在我国实际开展过程中的混乱。
本文从律师参与PPP项目的实践出发，结合现有的文件规定，简明列出PPP项目从发起到最后交割的基本流程。
一 确定项目
(一)项目范围
政府与社会资本合作的项目适用于基础设施和公用事业，具体行业范围可参照国办发〔2015〕42号，2015年5月19日，国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》的通知，该通知鼓励采用政府和社会资本合作模式的行业包括能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域。
(二)项目发起
政府和社会资本方均可发起PPP项目。
政府作为PPP项目发起方时由财政部门或政府和社会资本合作中心或其授权机构作为政府方，具体负责实施向相关部门征集潜在PPP项目。
社会资本作为发起方时，对自己发起的项目可向财政部门或政府和社会资本合作中心提交项目建议书，对政府已列入计划的潜在项目可提供可行性研究报告及初步方案。
(三)项目评价
1、物有所值(VFM)Value For Money评价
即达到同样的目的所需投入更少，或同样的投入获得更多的产出。物有所值评价是PPP项目的前置程序。
物有所值评价包括定性和定量两部分，定性评价着重采用政府和社会资本合作模式与传统采购模式进行优劣比较，定量评价在于在PPP模式的全生命周期(WLC)Whole Life Cycle内，是否能够降低成本，全生命周期是指项目从设计、融资、建造、运营、维护至终止移交的完整周期。目前我国尚未建立统一的评价标准。
2、财政承受能力论证
指清晰识别、测算PPP项目中的各项财政支出责任，评估该项目对当前及今后财政收支平衡的影响。
(四)交易架构
1 、投融资结构
投资方资本金、所融资金、政府可行性缺口补助
2、 合同结构
特许经营协议、终端用户销售或服务协议
3、 监管结构
政府、用户、金融机构、其他利益相关者
二 确定社会资本方
(一)对社会资本的主体要求
发改委要求符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，或其他投资经营主体。
财政部要求为已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国企。但是，实践中所属平台公司可以代替本级政府在项目公司持股，其他地域、级别的所属控股国企可以作为社会资本方。
社会资本方可组成联合体参与PPP项目，但项目对社会资本方有资质要求的，联合体的资质以其中较低资质的参与方确定。
(二)选择社会资本的方式
即项目采购，依据《中华人民共和国政府采购法》第26条规定，政府采购可采用的方式主要有：公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价等。《财政部PPP模式操作指南》还规定有一种采购方式，即竞争性磋商。具体采用何种方式要依据项目的行业种类、对社会资本方的主体要求、选择方式自身的特点、选择过程中出现的具体状况等来确定。
实际上，在PPP项目的实践中，公开招标和竞争性磋商是最为常用的项目采购方式，其他方式则很少用到。
公开招标：主要适用于核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规和政府采购政策，且采购中不做更改的项目。
竞争性磋商：范围主要包括：按照《招标投标法》及其实施条例要求必须招标的项目以外的项目;政府购买服务的项目;技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的项目;市场竞争不充分的科研项目等。
近期，湖南益阳市的两个垃圾焚烧发电项目则采用了单一来源采购方式，因为只有一个供应商，两次流标，按照规定可以适用单一来源采购。
(三)谈判及合同签署
1、 政府方成立专门的采购结果确认谈判组
政府方谈判组由项目实施机构在项目评审结束后组建。
2 、采购结果确认谈判
谈判双方包括与社会资本合作的金融机构及社会资本方，内容包括项目合同中可变的细节。
3、 确定预中标成交的社会资本方
4 、与预中标社会资本方签署谈判备忘录
5 、公示预中标结果及拟定的项目合同文本
不少于5个工作日。
6 、公告中标、成交结果，发中标、成交通知书
7 、签订经本级政府审核同意的PPP项目合同
在中标、成交通知书发出后30日内签订，如果需要设立项目公司SPV的，则待SPV成立后与SPV重签或续签继承合同的补充合同。
8、 公告PPP项目合同
在PPP项目合同签署起2个工作日内公告该合同，涉及国家、商业秘密的内容除外。
三 项目公司组建
(一)股权设计
社会资本可依法设立特殊目的的项目公司Special Purpose Vehicle(SPV)，政府可指定相关机构依法参股或融资，一般以平台公司代替政府持股，但不能占较大比例，投资方、供货方、运营公司等都可入股。
(二)组织形式
1、合作经营
组成具有法人资格的合营实体或非法人资格的实体。
2、合资经营
按股成立有限公司。
(三)签署正式合同
在原社会资本方与政府签署的PPP项目合同基础上，由项目公司与政府签署正式合同。
四 项目公司融资
1 、融资方式
可由多家银行组织银团对项目贷款;
设立产业基金入股提供资本金;
发行项目收益票据;
资产证券化;
成立私募基金;
发债等。
2 、担保
项目公司投资方，供应商，承包商，运营商，承购商等可担任担保人
3 、保险
项目的各参与方结合参与项目本身面临的风险投保
五 项目实施
由项目公司具体负责项目的总体实施。
项目公司与承包商签订总承包合同，由承包商负责工程设计和建设。
项目公司事先与承购商签订购买产品或服务的协议。
项目公司与供应商签订原材料、设备的供应协议，一般把供应商与贷款方捆绑一起。
六 项目运营
项目建成并通过验收后，政府部门应及时颁发相应许可，保证项目运行。
项目运营主要涉及的是特许经营协议的执行问题，项目公司按照特许协议约定自行或委托专业公司运营，涉及收费额度、期限、项目的维护保养等。
七 项目移交
政府指定机构可以代表政府收回项目合同约定的资产，包括期满终止移交和提前终止移交，社会资本方或项目公司应将项目移交政府。有的项目可以约定期满不移交，但规定政府可以更低廉的价格采购。
八 争议解决
按照《财政部PPP模式操作指南》，在项目实施过程中，按照项目合同约定，项目实施机构、社会资本或项目公司可就发生争议且无法协商达成一致的事项，依法申请仲裁或提起民事诉讼。
虽然PPP项目协议究竟属于民事协议还是行政协议，一直争论不休，但根据最高院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》(该规定已于2020年1月1日起施行)，PPP项目合同被定义为行政协议，相应的发生争议时，按行政诉讼处理，行政协议不可以约定仲裁条款，如果约定的，会被法院确定无效。
实践中，地方各级法院针对PPP项目协议纠纷已按行政诉讼处理。
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