2014年9月21日，国务院颁布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》“推广使用政府与社会资本合作模式”，由此中央及各部委鼓励采用新型基础设施和公共服务投融资模式，发挥社会资本融资、专业、技术和管理优势，提高公共服务质量效率。为缓解政府前期财政支出责任压力，PPP项目前期的建设费用通常由社会资本负责筹措;但由于PPP项目投资规模大、投资期限长、投资收益不确定，因此给社会资本带来相当大的融资压力和融资风险。本文试图通过梳理PPP相关政策文件，以厘清PPP项目社会资本方承担融资责任的合法合规性。
一、PPP项目融资概述
PPP项目融资主要是指为实施PPP项目而进行的所有的融资或贷款活动。根据融资时间可分为项目前期融资与运营期融资;从融资性质可分为股权融资和债权融资;其中债权融资表现为项目公司负债，主要是指银行贷款、项目收益债等;从融资用途可分为项目资本金融资和非项目资本金融资。
(一)项目资本金融资
根据《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》(国发[1996]35号)和《国务院关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》(国发〔2019〕26号)的规定，投资项目资本金，是指在投资项目总投资中，由投资者认缴的出资额，对投资项目来说是非债务性资金，项目法人不承担这部分资金的任何利息和债务;投资者可按其出资比例依法享有所有者权益，也可转让其出资，但不得以任何方式抽回。且各行业固定资产投资项目资本金必须满足国务院规定的最低资本金比例要求。因此，PPP项目或者说项目公司的资本金是由中标社会资本和政府方出资代表(如有)按照一定比例进行认缴出资。
但需要注意的是，项目资本金不等同于项目公司的注册资本金，在实践操作中，注册资本金的比例可小于或等于资本金的金额，注册资本金和资本金之间的差额则通常是以资本公积的形式注入项目公司。
(二)非项目资本金融资
PPP项目中社会资本方一个重要的责任就是解决项目融资问题，确保项目资金稳定顺利实施。因此从招标文件(含融资保证承诺函)、合作协议、PPP项目合同中，通常约定中标社会资本方本身具有一定的资金实力、融资能力以及良好的信用状况，并且要协助项目公司项目建设所需要的资金，在项目公司融资困难的情况下提供融资支持(负责/筹措总投资与资本金的差额部分或为项目融资提供担保)，甚至直接进行出资(承担资金补足责任)。
二、社会资本方融资责任的相关规定
(一)融资责任主体
在PPP项目中，通常项目公司有权并且有义务获得项目的融资。由于能否成功获得融资直接关系到项目能否实施，因此大多数PPP项目合同中会将完成融资交割作为项目公司的一项重要义务以及PPP项目合同全部生效的前提条件。
1、项目融资主要由社会资本或项目公司负责
根据《关于印发<政府和社会资本合作模式操作指南(试行)>》的通知》[1](财金〔2014〕113号)第二十四条的规定，“项目融资由社会资本或项目公司负责。社会资本或项目公司应及时开展融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作。”尽管该规定已过试行有效期，但作为PPP模式发展的重要指导性文件之一，基于该操作指南，在实践中，PPP合同通常约定由于建设运营资金无法及时足额到位，政府方有权提取履约担保直至终止合同等。
2、项目融资风险通常由项目公司承担
根据《PPP项目合同指南(试行)》(财金(2014)156号)所确定的风险分配原则[2]，由于项目融资主要由项目公司或社会资本方主导，因此“如期完成项目融资的风险”通常由项目公司承担。
3、通过补充融资责任约定，夯实社会资本方融资义务
财政部在《关于进一步加强政府和社会资本合作(PPP)示范项目规范管理的通知》(财金〔2018〕54号)进一步要求，“夯实社会资本融资义务，密切跟踪项目公司设立和融资到位情况。不得以债务性资金充当项目资本金，政府不得为社会资本或项目公司融资提供任何形式的担保。”
在《财政部办公厅关于印发<污水处理和垃圾处理领域PPP项目合同示范文本>的通知》(财办金〔2020〕10号)附件《合同示范文本使用说明》及其示范条款中，规定“项目公司未能按照合同约定履行项目融资义务时，中选社会资本应采取有效措施完成资金筹措，避免造成项目建设资金链中断……明确项目公司完成融资交割的具体时限，并就中选社会资本的补充融资责任予以约定。”
因此，财政部相关文件中不仅明确在PPP模式下由社会资本承担融资义务，负责筹措项目资金;而且为保障项目顺利实施，确保融资方案的执行和融资交割的实现，提出了“社会资本补充融资责任”的示范性条款。
4、社会资本方可以争取融资责任共担
根据《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》(财金(2014)156号)的规定，政府和社会资本可以在PPP项目合同中明确界定双方在项目融资等全生命周期内的权利义务。同时，PPP项目实际上是一项投资行为，政府方出资代表与社会资本方签署合资协议，成立项目公司，共担风险、共享收益。所以，政企双方最终是按照项目采购要求、PPP项目合同以及双方确定的融资计划和方案来履行各自的合同义务。如有条件，社会资本方可以争取政府方出资代表更大的融资支持。
(二)政府方融资支持责任
PPP项目合同通常约定政府方应当履行相关义务或者提供必要协助，包括项目政府付费纳入中长期财政规划的批文及纳入预算的人大决议、项目的立项文件、土地使用权属证书、规划许可证、施工许可证等。此外，《政府和社会资本合作项目通用合同指南》(发改投资[2014]2724号)明确，在合作关系中政府应当为合作项目提供投融资支持等主要条件或支持措施。若政府方不予配合便会导致项目公司不能按时完成融资交割的，不应由社会资本方承担融资风险。
[1] 根据该指南第三十六条之规定，该规定有效期3年，已过有效期。
[2] 根据该规定确定的风险分配基本原则为“第一、承担风险的一方应该对该风险具有控制力;第二、承担风险的一方能够将该风险合理转移(例如通过购买相应保险);第三、承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机;第四、由该方承担该风险最有效率;第五、如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移给合同相对方。”
三、增信措施
根据《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号)等一系列政策性文件，允许和鼓励项目公司或合作伙伴通过成立私募基金、引入战略投资者、发行企业债券、项目收益债券、公司债券、非金融企业债务融资工具等多种方式进行PPP融资，但由于大多融资工具设置的融资条件、融资成本较高，因此实践中PPP项目融资仍主要依赖银行贷款。项目债务融资需要增信的，一般首先以项目资产、预期收益或股权投资作为融资支持。
(一)收益权抵押
收益权的质押是目前PPP项目实现项目融资主要运用的增信手段，最高人民法院第11批指导案例53号“福建海峡银行股份有限公司福州五一支行诉长乐亚新污水处理有限公司、福州市政工程有限公司金融借款合同纠纷案”确认了特许经营权的收益权可以作为应收账款予以质押。由此，对特定项目(如污水处理)的特许经营权质押要点主要包括如下：(1)收益权的性质：收益权是项目公司的权利，属于“应收账款”;(2)质权的设立：通过中国人民银行征信中心应收账款质押登记公示系统进行出质登记;(3)质权的实现：质权人主张优先受偿权的，法院可判令出质人将收益权的应收账款优先支付质押人，但应为项目公司预留经营所需必要合理费用。
为实现收益权质押担保，需要在PPP项目合同中明确：(1)项目全生命周期内相关资产和权益的归属;(2)社会资本方/项目公司有权或经政府方同意可以在项目资产和权益上设定质押担保等方式获得项目融资。而政府方通常也会相应要求，通过该等方式取得的资金仅用于在本项目上。
(二)社会方股东担保
尽管PPP项目融资主要依靠项目自身未来现金流及形成的资产，但由于新组建的项目公司除部分有收益权的项目合同质押外，资产小、抗风险能力普遍较弱，纯粹的项目融资在实践中难以得到融资方的认可。如社会资本方股东未提供足额的增信措施，则项目成功融资的难度较大。
在国有企业作为PPP项目社会资本方的情况下，根据国资委下发的《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》(国资发财管〔2017〕192号)(以下简称“国资委192号文”)的规定，“项目债务融资需要增信的，原则上应由项目自身权益、资产或股权投资担保，确需股东担保的应由各方股东按照出资比例共同担保”。因此，根据上述要求，央企(包括子公司)以社会资本方/股东身份参与PPP项目的不应超出自身出资比例提供担保，但实践中尝试与政府方出资代表协商共同担保可行性的难度较大。部分央企提出PPP项目“融资不增信、不担保、不兜底”的原则性要求，这可能造成项目公司融资困难。
(三)政府方融资担保限制
根据财政部2019年3月7日出台的《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金〔2019〕10号)，为加强PPP项目规范管理，禁止“通过阴阳合同，或由政府方或政府方出资代表为项目融资提供各种形式的担保、还款承诺等方式，由政府实际兜底项目投资建设运营风险”。该条与国资委192号文要求各方股东按出资比例共同担保存在一定的矛盾(特别是政府方出资代表亦作为项目公司股东一方的情况下)。我们认为，解决问题的关键在于夯实项目质量，真正实现“项目融资”——即以项目收益及权益及进行融资，避免额外的股东增信担保。
需要注意的是，政府方出资代表的融资担保责任应当与地方政府变相融资担保相区别，避免被认定为通过固定回报、回购安排或明股实债等方式构成地方政府违规举债。以下为相关政策性文件中关于政府方融资担保限制的相关规定：
结语
根据前文对PPP相关规范性文件的梳理，目前暂无法律法规明确规定PPP项目应当且仅应当由社会资本方负责融资且承担补充融资责任。但(i)实践中PPP项目的实施更多依赖于社会资本方自身的资金实力和投融资能力、(ii)相关PPP政策性文件中倾向于将该等融资责任和风险分配给社会资本方、且(iii)政府方在遵照相关指引文件开展社会资本方遴选时通常在采购文件中就明确了该等责任分担原则，因此社会资本方要求共担融资责任的谈判诉求具有一定的难度。社会资本方参与PPP项目本质上是一种投资行为，建议在保障项目合规运作的前提下，综合PPP市场环境，采取规范化、灵活化和资本化的项目融资安排，以打破项目融资困境。
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