PPP是指政府公共部门与民营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现政府公共部门的职能并同时也为民营部门带来利益”。近年来，在国务院及国家发改委、财政部等的推动下，PPP模式在我国如雨后春笋般快速发展，但快速发展的同时也产生了许多法律问题。国内没有专门针对PPP合同的法律，造成了PPP合同的法律性质出现较大争议。
实践中,因对PPP合同法律性质这一基础性问题尚未达成理论共识，进而引发司法实践中的混乱，已经在一定程度上制约了PPP项目的实际落地率。因此,如何从理论上科学界定PPP合同的法律性质，并在此基础上重新构建PPP合同纠纷的法律救济途径,对于完善我国PPP模式，助推PPP模式在我国的持续健康发展,具有重要的理论价值和现实意义。本文以“PPP合同的签订时间”为分界线，将PPP协议的法律性质划分为两个阶段。
第一个阶段为PPP合同签订之前;应当属于行政处理行为责任;主要表现为行政许可：适用公法规则。
因为目前我国PPP模式主要适用于基础设施和公用事业领域，根据《行政许可法》第12条第1款第2项的规定“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项”可以设定行政许可,而且目前位阶最高的PPP立法《基础设施与公用事业特许经营管理办法》，无论从规章名称还是具体内容，实际上都将PPP模式的适用范围限定在基础设施和公用事业领域。因此，该阶段中主要体现为一种行政许可行为，且为特许，对于特许事项行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定，因此发生的纠纷应当适用公法规则解决。
当然,由于PPP模式的形式非常多样,特许经营仅仅是其中一种,未来随着PPP的形式多样，PPP合同签订之前的行为未必都是行政许可,但应当都会明显涉及行政权行使,本质上属于行政处理行为，因而应当适用公法规则处理。此外,当私人部门获得特许后签订PPP合同前，如果公共部门发现私人部门存在提供虚假材料，不符合特许经营条件的，可以依照法定程序撤销许可，这都属于行政行为，因此发生的纠纷均应适用公法规则处理。
第二个阶段是PPP合同签订之后,原则上应当属于民事合同，适用私法规则,特殊情况下可以适用公法规则。
首先，当公共部门按照法定要求和程序选定私人部门作为合作合伙后，紧接着就是签订PPP合同，此时双方当事人按照平等自愿、意思自治的原则协商合同内容，在此基础上签订的PPP合同应当属于民事合同。合同签订后，双方当事人应当按照合同约定履行各自的义务，如果一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，另一方可以按照《合同法》等法律法规的规定,追究违约方的违约责任。
其次，如果公共部门不仅存在不依法履行合同义务或者履行义务不符合约定，而且存在明显地运用行政权力单方变更或解除合同的，此时公共部门的行为应当属于行政行为，而不是单纯的民事行为，应当适用公法规则解决。因为，理论上，行政主体均具有双重身份，行使行政职权时的行政主体身份和不行使行政职权开展民事活动时的民事主体身份，后一种情形下的行政主体,《民法总则》将其界定为机关法人。因此，在PPP合同签订后公共部门行为的性质与其是否存在明显地运用行政权相关，如果没有明显运用行政权，应当属于履行合同的民事行为，适用《合同法》等的规定;如果具有明显运用行政权的，应当属于行政行为，适用行政法的相关规定。
综上，PPP合同的法律性质可以简单归纳为:“行政处理+民事合同”和“行政处理+行政合同”模式。即第一阶段属于典型的行政处理行为，通常体现为行政许可;第二阶段原则上属于民事合同，但如果公共部门存在明显运用行政权时，则可以视为行政合同，应当适用公法规则处理。
同时，本文将PPP合同的法律性质分为两个阶段。因此,法律救济的选择也应当是分阶段的。第一阶段中，属于公共部门选择私人合作伙伴的过程，本质上是公共部门的行政处理行为，因此引发的争议应当适用行政救济途径，可以申请行政复议或者行政诉讼。第二阶段中，如果只是单纯的合同履行过程中发生争议，那么应当适用民事救济途径，当事人可以进行调解、仲裁或民事诉讼。但是,如果公共部门一方存在明显地运用行政权变更或解除合同的，是公共部门运用行政权力影响合同履行，属于行政行为。此时，可以将PPP合同视为行政合同，私人部门可以提起行政复议或行政诉讼，运用公法规则保护自身合法权益。
当然，如果民事救济和行政救济的适用出现争议时，可以赋予私人部门的选择权。即无论私人部门选择民事救济途径还是行政救济途径，相关救济机构都应当受理，不得互相推诿，并及时作出公正裁判。同时，基于仲裁制度本身的优势，应该努力将仲裁打造成PPP协议纠纷解决的主渠道。
上述分析表明，PPP合同法律性质的理论学说虽然都具有其内在的理由和逻辑，但也存在明显的不足之处。如果说这种理论分歧仅仅是一种理论上的众说纷纭，那么则完全可以任其发展。但是，当这种理论分歧已经在很大程度上影响立法选择和司法实践，进而引发PPP合同法律救济的混乱时，则需要我们认真思考并作出审慎选择了。本文以PPP合同签订时间为分界线，将PPP合同的法律性质重新界定为:“行政处理+民事合同”和“行政处理+行政合同”模式，并在此基础上选择相应的救济途径既可以较好地实现PPP协议法律性质的理论自洽，又能较好地满足PPP合同纠纷法律救济途径选择的现实需要。
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