政府方在PPP风险管控中如何做到不越位不缺位?政府方如何正确处理PPP项目行政监管和PPP合同管理之间的关系?
由于PPP项目通常属于涉及公共利益的基础设施项目，从履行公共管理职能的角度出发，政府方有必要对项目执行的情况和质量进行必要的管控，但是过多的行政监管可能会对项目的推进效率造成负面影响，也不利于政企双方长期合作的正常开展。因此，如何实现监管和效率之间的平衡，处理好行政监管和合同管理的关系，做好监管既不缺位也不越位，是地方政府所面临的重要课题。
对此，从以下方面提出建议以供参考:
首先，组建PPP专项工作小组，提高行政审批和监管效率
作为政府前期风险管控和行使行政监督权力的重要方面，PPP项目合同签订后项目实施前期通常涉及多项行政审批或许可事项，需要不同的政府主管部门互相协作配合，实施机构往往无法单独完成所有的前期工作。同时，对于特定行业的PPP项目，项目公司在项目实施过程中可能会受到来自不同行业主管部门或机构的监管，如在轨道交通项目中往往涉及实施机构、交通运输主管部门乃至地方轨道集团等的多方监管及约束，缺少完整的行政监管体系，导致存在监管交叉的问题。因此，为提高政府行政审批和监管效率，除授权实施机构项目监管职能外，建议针对各具体PPP项目设立由发改、财政、审计、国土、行业主管部门或机构组成专项工作小组，作为常设机构对项目公司开展日常和专项监管。
其次，转变传统政府投资项目管理思维，既要“监管”也要“协助”
根据财金10号文的规定，社会资本负责项目投资、建设、运营并承担相应风险，政府承担政策、法律等风险，因此地方政府在项目实施过程中往往将项目投融资、项目工期、运营质量等作为对项目公司开展监管的重要方面，沿用传统的政府投资项目管理思维，要求项目公司在履约过程中所有的融资协议、施工、运营方案和合同等都要交政府审批后才能签署，而政府内部审批程序的冗长反而使得项目进度受到不利影响。
对此，地方政府一方面应逐步改变传统的项目管理思维，减少过多的行政监管干预，通过在PPP项目合同中明确约定融资不到位、工期延误、建设或运营质量不达标情形下的违约机制，以及通过绩效考核方式使社会资本承担相应的投资、建设和运营风险。另方面，地方政府也应注意“监管”与“协助”并举，项目融资的落地和建设的有序开展也离不开政府方对项目前期文件的提供，以及建设所需证照的办理，仅通过行政监管方式将风险转嫁项目公司不利于项目的整体实施。
再次，优化项目公司的治理结构,用“管企业”逐步代替“管项目”
PPP模式本身就是我国基础设施投融资领域市场化改革、推进国家治理能力现代化的一次重大尝试，其中地方政府与社会资本合作设立具有现代企业制度的项目公司，通过市场化运营手段开展项目管理是PPP项目中的重要组成部分。因此，政府方完全可以通过管理好企业进而管理好项目，避免采用过多的行政监管手段影响项目的实施效率。
实践中，政府方可通过在项目公司派遣董事、监事、财务总监等关键人员的方式，并配合项目公司股东会、董事会表决等相关治理机制，参与项目公司的重大决策和经营管理。另外，对于项目实施或公共利益会产生重大影响的事件，通常 政府方或其委派的董事具有一票否决权，但是对于一票否决权的行使也应基于合理的范围，并作为保障政府和公共利益的最后一道保护锁。
最后，优化PPP合同体系管理机制，重视合同的再谈判工作
在PPP项目实施过程中，经常因客观条件变化、不可抗力或法律政策等情形导致需要对合作内容、总投资、运作方式、合作期限等核心边界条件进行调整，在该等特殊情形下，除了赋予政府方单方的介入权和提前终止的权利，为了保障社会公共利益和项目的继续实施，政府方应更加重视合同的再谈判工作，即采用双方平等协商方式与社会资本共同就项目边界条件的调整和补充问题进行充分沟通，尽量避免直接以行政命令或政府内部会议纪要方式对项目直接进行变更，导致政企双方的争议进一步扩大。
实践中，由政府方、社会资本方代表共同组建项目协调委员会处理项目实施过程中的难题和争议在PPP项目合同中较为多见。针对重大问题在协调委员会协调无果的情形下，积极引入专家评审或者借助过程仲裁机制解决争议也是行之有效的方式，因为第三方专家及机构的地位身份中立，也更具专业和权威性。
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