本文使用了2010-2018年财政部PPP项目库中所有已发起PPP项目的数据,计算了2019-2033年每一年各地级市全市财政所需承担的PPP财政支出责任,并分别以4%、6%和8%的增长率来估算地级市全市一般公共预算支出规模,从而对PPP项目财政支出责任带来的地方政府财政支出压力进行测算。在对测算结果进行分析后发现,由PPP项目财政支出责任带来的地方政府财政支出压力总体可控。在以4%、6%和8%的增长率来估算一般公共预算支出规模时,超10%"红线"的地级市分别为20、13和11个,西部地区超10%"红线"的城市数量明显高于东、中部地区。因此,在管理得当的前提下,大多数城市仍然有较充足的PPP项目的财政承受能力空间。
关键词：PPP;地方财政;支出责任
一、引言及文献综述
为了控制地方政府债务的迅速扩张，中央政府在公共服务和公共基础设施建设领域大力推广政府与社会资本合作(PPP)模式。国家审计署公布的数据显示，截至2013年6月底，我国地方政府性债务的余额高达17.9万亿元，较之2010年底增长了约67.29%。在此背景下，国务院于2014年10月发布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号，后文简称“43号文”)。该文件一方面明确禁止地方融资平台为地方政府承担发债责任，另一方面鼓励地方政府采用PPP模式，吸引社会资本以入股的形式参与地方公共事务的投资和运营。
在中央政策的支持下，地方政府以PPP模式发起的城市建设项目数量和投资规模都在迅速扩张。统计发现(见图1)，自2016年第1季度至2017年第4季度，财政部PPP项目管理库中的项目数量从0.77万个增长至1.44万个，几乎翻了一番。即使在2017年11月，财政部发布了《关于规范政府与社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)，要求将异化为地方政府隐性举债的这部分“违规”PPP项目清理出库的情况下，2018年第3季度在库的PPP项目仍有1.25万个。这意味着大约86.45%的项目仍在PPP项目库中。在进一步观察入库PPP项目的投资金额后，我们发现，截至2018年第三季度末，入库PPP项目的投资额已达17.3万亿元，这一金额与审计署披露的2013年6月底的地方政府性债务余额的规模已相差无几。
伴随着PPP投资规模的扩张，未来地方财政承担的支出责任也迅速增加。为了控制财政风险，财政部早在2015年4月就印发了《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金〔2015〕21号)，明确要求各级地方政府“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占该地区一般公共预算支出的比重应当不超过10%”。若各地方政府能够严格按该文件的要求执行，那么各地区的PPP项目投资规模及后续运营补贴将在本级财政的可承受范围之内。
然而，财政部发布的预测数据可以看出，在乐观估计的情况下，2018年当年PPP项目财政支出责任占财政预算比重超过限额的市县数量为23个，2019年当年支出占比超限额的市县数量为66个。而在保守估计的情况下，截至2020年底超限额的市县数量将达到186个。这似乎预示着我国部分地区的本级财政将难以承受地区PPP项目支出责任。那么，我国未来到底有多少地方政府承担的PPP项目支出责任会超限额呢?这些可能超限额的地方政府更有可能集中于哪些地区呢?超限额的事件又会集中爆发于哪些年份呢?
为了回答上述问题，本文使用了2010-2018年财政部项目库中所有已进入准备、采购或者执行阶段的PPP项目的数据，并根据财政承受能力论证报告文本信息归纳了2019-2033年间每一年所有地级市政府及其下辖区、县、县级市所需承担的支出责任。然后，分别以4%、6%和8%的增长率来估算各地级市2019-2033年每一年的全市一般公共预算支出。最后，计算出全国各地级市PPP项目财政支出规模占其预计一般公共预算支出的比重，并基于这一比重对我国各地级市的PPP项目财政承受能力情况进行分析。
按上述方法研究后，本文发现，由PPP项目财政支出责任带来的地方政府财政支出压力总体可控。在分别以4%、6%和8%的增长率来估算一般公共预算支出规模时，超10%“红线”的城市数量分别为20、13和11个，这些城市在超出10%“红线”的幅度和超过10%“红线”的时间跨度上都存在明显差异，且大多位于西部地区。
本文的研究主要与两个方面的文献密切相关。首先是关于地方财政压力的文献。1994年分税制改革以来，由于地方自有收入远低于地方财政的支出责任，地方长期存在着财政收支压力。尽管在一般公共预算上，来自于上级的转移支付可以弥补收支缺口的大部分，这也只是基本满足地方政府的经常性支出，地方政府更大的需求则在于基础设施建设等资本性支出上。面临财政压力的地方政府会通过各种渠道筹集资金，包括加强税收征管(陈晓光,2016)、提高非税收入(王佳杰等,2014)以及通过出让国有土地使用权来获取收入(范子英,2015;唐云锋和马春华,2017)等。这些筹资方式一定程度上弥补了地方财力的缺口，但也造成了企业负担加重、房价过快上涨等问题，对经济发展产生了不利的影响(于文超等,2018;唐云锋和马春华,2017)。现有文献中对于地方政府支出压力的评价往往基于自有财力的收支缺口或者财政支出增长率(王佳杰等,2014)，但这一指标并没有区分地方财政支出中哪些是“刚性”的，哪些是可以削减的。本文基于PPP项目合同中的财政支出责任，对于财政支出责任以及由此带来的“刚性”财政支出压力进行了度量，对财政支出压力的文献进行了补充。
与本文相关的另一个方面的文献是关于PPP项目中政府与社会资本方的关系问题。PPP模式的精髓在于将建设与运营作为一个整体进行发包，相比传统的政府采购合同，PPP合同会让项目的营运效率更高，既让社会资本取得合理的利润，也节约了政府支出，还使得居民获得更好的公共服务(Hart,2003)。在实际运行中，由于存在信息不对称和不确定性等问题，政府和社会资本双方无法制定完备合同，需要通过一些特定的机制安排来对双方的行为进行一定的约束，从而达到一个“次优解”(Hoppe和Schmitz,2010,2013;Maskin和Tirole,2008)。我国的PPP发展过程中，政府和社会资本之间的合作模式也随着时间推移而发生变化(龚强等,2019)。2014年以来PPP项目数量的大举扩张过程中，许多项目缺少对于社会资本方的合理激励，使这些项目实质上变成了纯粹由政府付费或者由政府担保收益率的“明股实债”项目，给地方政府长期的财政支出造成了压力。现有文献还鲜见对于PPP合同的定量研究，本文的研究填补了这一文献中的空白，也为今后PPP合同的更为深入的研究奠定了基础。
本文其余部分安排如下：第二部分为制度背景，介绍了我国PPP项目的发展历程和特点;第三部分为地方政府对PPP项目财政承受能力的测度，介绍了测度方法，并用2010-2018年我国PPP项目的数据实际测度了各地方政府的实际财政压力，然后对测度结果进行分析;第四部分为全文的总结与政策建议。
二、制度背景
我国最早以PPP模式来筹建的基础设施项目是于1988年投入使用的深圳沙角B电厂，而我国第一个由民营资本参与的PPP项目则是于1995年开始建设的泉州刺桐大桥项目。直至20世纪90年代末，我国PPP模式的项目整体较少，且发展速度较慢。这主要是由于前期经验不足，各级政府对待PPP模式的态度都十分谨慎，导致项目审批流程复杂、前期准备时间过长。2014年10月，国务院发布了43号文。该文件在剥离城投公司的地方政府融资职能的同时大力推广PPP模式，吸引更多的社会资本参与到地方基础设施建设和公共服务领域，缓解地方政府的资金困难。
根据财政部于2014年11月29日印发的《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金〔2014〕113号)，我国PPP项目自发起至成功落地需要经历项目识别、项目准备、项目采购和项目执行四个阶段(见图2)。在这其中，财政承受能力论证是项目识别阶段的一个必不可少的环节。这一环节需要以项目存续期内每一年度的财政支出责任数额为基础，结合本级财政全部已实施和拟实施的PPP项目财政支出责任数额，计算项目存续期内该级财政每年度的PPP项目财政支出责任。然后，需要对项目存续期内该级财政每年度的一般公共预算支出进行预测，由此得到PPP项目财政支出责任占一般公共预算支出的比重。按照财金〔2014〕113号规定，这一比重不得超过10%。
在43号文的政策支持下，我国PPP项目迅速扩张。如图3所示，43号文刚于2014年10月发布，2014年第4季度进入准备阶段的PPP项目数量和投资额就比第3季度分别增长了88.46%和73.75%。2015年第1季度进入准备阶段的PPP项目数量和投资额又比2014年第4季度分别增长了1.37倍和2.95倍。直到2017年上半年，进入准备阶段的PPP项目数量和投资金额总体呈上升趋势，且许多地方在实际操作中存在违法违规现象。为此，2017年下半年，财政部发布了《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)，明确指出要防止PPP异化为新的融资平台，坚决遏制隐性债务风险增量。在具体操作上，财政部一方面严格新项目入库标准，严格禁止不适宜采用PPP模式、前期准备工作不到位和未建立按效付费机制的项目进入财政部PPP项目管理库;另一方面，在已入库项目中，对已进入采购阶段但未开展物有所值评价或财政承受能力论证、地方政府违规举债担保和不符合规范运作要求的项目统一清理出库。在这种情况下，自2017年下半年起，新入库项目数量的增长在放缓，部分已入库项目因不符合标准而被清理出库。由图3可以看出，自2017年第三季度起，进入财政部PPP项目库中的PPP项目数量和投资规模都在持续下降。
此外，我们统计了2014-2016年所有进入执行阶段的PPP项目自发起至签约所耗费的时间(见表1)。统计发现，所有PPP项目自识别阶段进入执行阶段平均只耗费了8.43个月。并且耗费的时间自2014年的11.31个月逐年下降至2016年的6.31个月，耗费时间长度几乎减少了一半。
经历了上述多次政策的调整，已经进入准备阶段的PPP项目究竟会给地方政府带来多大的财政支出压力呢?或者说，我国各城市的财政状况能否承受已入库的存量PPP项目呢?我们将在后续内容中对地方财政的PPP项目承受能力进行测算和分析。
三、地方政府PPP项目财政承受能力测度
(一)样本选择与测度方法
1.PPP项目财政支出责任
本文选择以2010-2018年财政部PPP项目管理库(以下简称“管理库”)中全部8319个项目为对象，并根据这些项目的财政承受能力论证报告的文本信息，手工整理每个项目由地方政府在之后各年承担的支出责任。由于不同的PPP项目在运营期限上差异很大，这些项目中最早将在2022年到期，最晚将在2069年到期，其中有一半以上的项目在2033年底之前到期。就2010-2018年入库的项目而言，2033年之后的财政支出责任将明显下降。本文对于财政支出责任承受能力的研究，着重考察2033年以前的财政支出责任，因此我们把研究的时期确定为2019-2033年。
在此基础上，我们依据项目所在地点的信息，去掉了中央本级和省本级的PPP项目，将剩余的市级和县级PPP项目的数据以所在城市为标准进行加总，得到347个城市财政在将来每一年所需承担的PPP项目支出责任总额。需要指出的是，PPP项目的财政支出责任并非都在市本级财政，有相当多的项目属于区县级，由区县财政承担支出责任。本文以城市作为研究单位，将市级和区县级PPP项目进行加总，得到全市所有PPP项目2019-2033年每一年度的财政支出责任。
需要注意的是，本文的研究是基于2010-2018年入库的项目进行的。在2019-2033年这段考察期内，只要本级财政承担的PPP项目支出责任不超过一般公共预算的10%，地方政府就可以发起新的PPP项目。因此，如果有新的项目发起，实际的财政支出责任会高于本文的估计。换而言之，本文的估计也反映了2019-2033年各地新发起PPP项目的财政承受能力空间。
2.一般公共预算支出的估计
有了2019-2033年每一年度的财政支出责任，我们还需要对2019-2033年每一年度的一般公共预算支出进行预测。每个项目的财政承受能力论证报告中，都有当地政府对于本级一般公共预算支出的预测。然而，我们对PPP项目财政承受能力论证报告中一般公共预算支出的预测值进行分析后发现，不少地方设定的一般公共预算支出年增长率较高。由于PPP项目的财政支出责任来自于项目自身，是政府与社会资本方协商的结果，数据必须是真实可靠的;而未来一般公共预算支出规模则是一个城市层面的宏观财政指标，与单个项目无关。地方政府在做财政承受能力论证时，对于一般公共预算支出设定较高的增长率，在财政支出责任不变的情况下，将降低PPP项目财政支出责任占一般公共预算支出比重的预测值。
为了对未来一般公共预算支出进行合理估算，我们统计了PPP项目管理库中不同政府层级PPP项目的一般公共预算支出预测的年增长率，发现省级项目对于本级一般公共预算支出的预测增长率明显低于市县级项目。如表2所示，省级PPP项目对于省本级一般公共预算支出的预测增长率均值为5.9%，中位数为6.0%，而市县级项目对于本级一般公共预算支出的预测增长率均值高达9.3%，中位数为9.2%。市县级一般公共预算支出的预测增长率的25%分位数为7.0%，与省级PPP项目对于省本级一般公共预算支出的预测增长率的75%分位数相当。我们基于2018年各省财政决算数据的分析发现，市县级一般公共预算支出增长率的均值为5.8%，中位数为7.3%。这一对比说明，市县级PPP项目在做财政承受能力论证时，对未来一般公共预算支出增长率的估计可能过高。
因此我们有理由怀疑，市县级PPP项目在进行财政承受能力论证时，可能有意地提高了对于未来年度一般公共预算支出的预测值，以降低PPP项目支出责任的占比。基于此，本文未采用市县级PPP项目财政承受能力论证报告中的相关数值，而是参考了省级PPP项目财政承受能力论证报告中对于一般公共预算支出增长率的预测和2018年一般公共预算支出实际增长率进行预测。具体地，省级PPP项目中对于一般公共预算支出增长率估计的三个四分位数分别为4%、6%和7%，考虑到市县级2018年支出增长率的中位数为7.3%，我们将7%一档上调到8%。本文最终以2017年为基期，以每年财政支出增长4%、6%和8%三种情况来估算2019年及以后各年度的各城市一般公共预算支出规模。
3.PPP项目财政支出压力的估计
在上述两个部分的估计之后，我们可以计算出各城市各年度PPP项目财政支出责任总额占地方一般公共预算支出规模的比重，尤其注意哪些城市在哪些年份该比重会超过10%。选择4%、6%和8%这三个比率来估算地方一般公共预算支出增长率，分别对应保守、一般和乐观三种态度，从而更为科学地评估各地方财政是否能够承受PPP项目财政支出责任。基于上述分析，我们最终获得了一个时间跨度为15年(2019-2033年)的城市-年份平衡面板，样本量为5205个城市-年份对。
(二)测度结果分析
1.PPP项目财政支出压力的总体情况
首先，我们统计PPP项目财政支出责任总额占地方一般公共预算支出规模比重的数值区间分布。我们从表3可以看出，以4%的一般公共预算支出增长率来进行保守估计，超过10%“红线”的样本数量仅有2.29%左右。而以8%的一般公共预算支出增长率来进行乐观估计，超过10%“红线”的样本数量不足1%。这说明，由PPP项目财政支出责任带来的地方政府财政支出压力总体是可控的。而且，从区间0%-2%至区间10%以上，地方政府的财政支出压力逐级增加，而处于相应区间的样本数量则逐级减少。从表3的不同列的数据可以看出，大多数城市在2019-2033年之间的大多数年份，还有较多的财政承受能力空间可以发起新的PPP项目。
另外，我们统计了2019-2033年间会出现PPP项目财政支出责任超10%“红线”的城市数量。从表4可以看出，以4%、6%和8%的增长率来预计一般公共预算支出年增长率，2019-2033年间会发生超10%“红线”情况的城市数量分别为20、13和11个。由此可见，即使按最低一档一般公共预算支出增长率估计，会发生超10%“红线”的城市数量约占全部城市的6%，这也说明了我国PPP项目财政支出责任带来的地方政府财政支出压力总体可控。
2.PPP项目财政支出压力的地域分布
PPP项目财政支出责任所带来的地方财政压力存在地区间异质性。图4展示了PPP项目财政支出责任和以8%年增长率估计一般公共预算支出的情形下PPP项目财政支出责任占一般公共预算支出的比重。从图4左图可以看出，东部地区地方政府所承担的PPP项目财政支出责任的绝对规模较之中西部地区更高;但从图4右图可以看出，当以8%的一般公共预算支出增长率进行估计时，东部地区PPP项目财政支出责任占地方一般公共预算支出的比重较之中西部地区反而更低。这说明，虽然东部地区PPP项目投资的绝对规模更大，给该地区的地方政府带来了更多的财政支出责任，但由于东部地区经济发展水平较高，地方财政支出的规模较大，一定程度上缓解了PPP项目扩张所带来的财政压力。相比之下，西部地区受到经济发展水平的限制，地方财政支出规模有限，此时PPP项目财政支出责任的增加显然会给地方政府带来更大的财政压力。表4展示了2019-2033年PPP项目财政支出责任超10%“红线”的城市的区域分布情况。我们发现，不论按照哪一档一般公共预算支出年增长率来估计，西部地区PPP项目财政支出责任超10%“红线”的城市数量都显著高于东、中部地区。因此，我们需要对西部地区财力水平较低的城市进行重点关注。
3.PPP项目财政支出压力的时间趋势
进一步，我们统计了各年度地方财政承受PPP项目财政支出责任超出10%“红线”的城市数量。具体而言，我们统计了2010-2018年间入库的所有PPP项目的支出责任占地方一般公共预算支出比重，并观察该比重超过10%的城市数量在各年度之间的分布(见图5)。由图5可知，自2019年至2032年，都会有城市陆续出现超10%“红线”的情况。当以8%的一般公共预算支出增长率进行估计时，共出现了41次超10%“红线”的情况。如果预计的一般公共预算支出增长率降至6%，超10%“红线”的次数就会增加至60次。考虑到经济下行压力加大的可能性，我们以4%的增长率来估算地方一般公共预算支出规模，此时超10%“红线”的次数将增加至119次，几乎是以8%的增长率估计时的3倍。按照现有规定，在不对现有PPP项目进行调整或退库的情况下，这些城市近期将无法再发起新的PPP项目。
此外，我们也发现，以2010-2018年入库的项目作估计时，超10%“红线”事件呈现出近多远少的时间分布。如图5所示，无论以哪一档增长率来估计地方一般公共预算支出增长率，一半以上的超10%“红线”事件将会发生在2023年之前，而2029年以后几乎不会发生超10%“红线”的情况。因此，即使部分城市在2023年以前超过了10%“红线”，若处理得当，2023年之后，这些城市中的大部分将会回到“红线”以内，重新获得发起新项目的可能。
四、总结与政策建议
本文使用了2010-2018年财政部项目库中所有已进入准备、采购或者执行阶段的PPP项目数据，归纳了2019-2033年每一年所有地级市政府所需承担的支出责任，并分别以4%、6%和8%的增长率来估算一般公共预算支出，测算PPP项目财政支出责任带来的地方政府财政支出压力。本文发现，由PPP项目财政支出责任带来的地方政府财政支出压力总体是可控的。当分别以4%、6%和8%的增长率来估算一般公共预算支出时，超10%“红线”的城市数量分别为20、13和11个，且这些城市大多位于西部地区，且现有已入库项目的财政压力高峰主要集中于2023年以前。因此，只要政府与社会资本方的权责安排合理，项目管理得当，大多数城市仍然有新发起PPP项目的财政承受能力空间。对于那些超10%“红线”的城市而言，大多数城市在2023年以后也会重新获得新发起PPP项目的可能。
需要明确的是，由于本文是以地级市为研究单位，没有对市级和县级PPP项目进行细分。一种可能的情况是，即使一个城市所有PPP项目的政府支出责任加总起来没有超过全市一般公共预算支出的10%，也有可能存在市本级或者部分区县的PPP项目的政府支出责任超过了该级财政一般公共预算支出的10%。因此，若把这一问题分解到市本级财政和区县财政，可能会有更多的地区出现相关风险，且这一情况尤其可能发生于一个城市内部不同区县PPP项目和财力分布不均的城市。
基于上述研究发现，本文提出如下政策建议：
首先，要完善财政承受能力论证制度。需要建立严格的PPP项目财政承受能力论证制度，严谨地论证PPP项目财政支出责任对地方政府造成的实际财政支出压力，并在技术层面设计出精确的测算公式、合理的参数取值。此外，针对不同地区的具体特征，还要在压力测算时确定合理的调节参数。
其次，要合理安排PPP项目的财政支出责任。针对部分涉及民生、规模较大的PPP项目或者跨区域的PPP项目，对于市本级财政和区县级财政都构成较大财政支出责任压力的，可以允许由市本级和项目涉及的区县分担财政支出责任，在不超过各自预算10%“红线”的前提下做好项目落实工作。
最后，对于PPP项目财政支出责任已经或者即将超过10%“红线”的地区，要坚决贯彻落实财政部92号文(财办金〔2017〕92号)的精神，对于存量PPP项目，未按规定开展“两个论证”、不宜继续采用PPP模式实施、不符合规范运作要求、或构成违法违规举债担保和未按规定进行信息公开的项目要坚决清理出库。另外，对于部分决定不继续采用PPP模式的项目，在经过各省级财政部门审核同意后准予退库。上述工作完成以后，在PPP项目财政支出责任不超过10%“红线”的前提下，可以重新安排符合规定的PPP项目入库。
参考文献
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