与2015年-2017年相比的2018年-2020年管理库PPP饱经沧桑，项目规模和新增落地固定资产投资额增速出现了较大幅度的下滑;而据有例数据平台显示，2015年以来片区开发项目投资规模超2.6万亿元，涉及240余个城市政府和过百家投资企业。
政府和社会资本合作片区开发项目形成的固定资产增速正在呈现超出管理库PPP的趋势，或已经超过。
前 言
(一) 42号文是PPP文件之首
PPP推行5年多来，仍然有读者不熟悉国办发[2015]42号文《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》对于PPP的相关规定。
有些读者误以为，只有主管部门的PPP，没有其他PPP;误以为广义PPP，就是发改委、财政部或审计署等主管部门不承认的PPP，甚至认为广义PPP就是违规举债，并且称之为类PPP等等。还有些读者误以为，有些部门文件相当一部分是要追溯的，有的现在还在整改，现在别提EPC+F，什么股权合作，投资人+EPC了，加上地方违规举债的问责办法出台以后，没人敢去试错了，做好了挨个处分，做到中间银行贷款没了，吃力不讨好。
有些读者，甚至自创了“法无规定不可为”的可笑说法，提出“只要没有文件依据，就是违规举债”。正确的说法应该是，对于行使行政权力来讲，是“法无授权不可为”;对于地方政府在非行使行政权力的推动区域经济发展的做法，依然是“法无禁止即可为”。
(二) PPP的广狭之分是客观存在的
PPP的广狭义之分，不是咨询机构或者学者的发明，是历经演变客观形成的。
我们把42号文定义的PPP称为广义PPP，把其他部委文件定义的PPP定义为狭义PPP，只是为了学术上区分的方便。国家的文件也好，部委文件也好，都是生效文件，不存在谁不承认谁的问题。部委之间分工不同，也不存在此部委文件与彼部委文件效力孰高的问题。
举个栗子来说，在使用财政资金支付的相关管理工作中，就必须要遵从财政部的文件规定;在投资项目的立项决策相关管理工作中，就必须要遵从发改委的文件规定。
(三) 现实存在的技术障碍是不容易定义
现实存在的技术障碍是不容易定义，PPP不容易定义，就类似于平台公司不容易定义，举借债务不容易定义。在考虑技术问题的时候，不能先固有一个自己的考虑的定义，然后往里面装入，就容易陷入重复论证的误区里面去。PPP有多个定义，既有国家层面的，也有部委层面的，这个是现实存在的，不是研究机构自己定义的，把它说成广义或者狭义只是为了区分一下。
一、部委层面的狭义定义和意义
在实际的客观演进过程中，部委层面PPP定义大多是先于国家层面PPP定义的，部委PPP文件的效力，局限于该部委的分管工作范围内，因此，我们将部委文件所规范的PPP定义，称为PPP的狭义定义。
(一) 发改委的PPP定义和意义
一般认为，发改委近年来关于PPP的最早论述见于发改投资[2014]2724号文。
2724号文给出的定义是：
政府和社会资本合作(PPP)模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。
2724号文提出的观点是：
开展政府和社会资本合作，有利于创新投融资机制，拓宽社会资本投资渠道，增强经济增长内生动力;有利于推动各类资本相互融合、优势互补，促进投资主体多元化，发展混合所有制经济;有利于理顺政府与市场关系，加快政府职能转变，充分发挥市场配置资源的决定性作用。
(二) 财政部的PPP定义和意义
一般认为，财政部近年来关于PPP的最早论述见于财金[2014]76号文。
76号文给出的定义是：
政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。
76号文提出的观点是：
当前，我国正在实施新型城镇化发展战略。城镇化是现代化的要求，也是稳增长、促改革、调结构、惠民生的重要抓手。立足国内实践，借鉴国际成功经验，推广运用政府和社会资本合作模式，是国家确定的重大经济改革任务，对于加快新型城镇化建设、提升国家治理能力、构建现代财政制度具有重要意义。
(三) 理解部委的狭义PPP定义差异
从定义开始，各部委的PPP概念、范围和意义等诸多因素，几乎从未完全相同过，成为了包括地方政府在内的PPP参与方的最大困惑。
准确掌握部委PPP文件中的差异，切入点在于先要理解部委分工。
由于各部委分管领域不同，有衔接无重复，因此各部委PPP文件之间也不可能存在矛盾之处。
部委PPP文件中常有提及分管领域之外的工作，应该理解只是出于表述的方便，也可以看做是并无效力。相关规定要求，以分管该项工作的部委文件为准。
二、为什么你的PPP总是走弯路?
很多读者只注重部委PPP定义和规定，忽略了对国家层面的PPP定义，忘记了国家层面对于PPP赋予的筹资功能定位，这就是有些参与者把PPP越做越难的主要原因。
(一) 国家层面的PPP广义定义
国办发[2015]42号文《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》是目前公认的国家层面PPP政策文件，按照该文件对于PPP的定义，政府和社会资本合作模式(Public-Private Partnership，PPP)，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。
按照42号文提出，PPP是公共服务供给机制的重大创新，有利于充分发挥市场机制作用，提升公共服务的供给质量和效率，实现公共利益最大化。
42号文对于PPP定义的规范比较宽泛，概括起来要点有三：
一是政府采取竞争性方式择优选择，
二是由具有投资、运营管理能力的社会资本提供公共服务，
三是政府依绩效向社会资本支付对价。
42号文给出的PPP定义，可以看做是PPP的广义定义。
按照42号文定义标准，包括ABO等现行的很多政府筹资方式都可以纳入PPP的领域范围。这一定义标准对于发挥PPP模式提质增效、拉动投资功能具有重大意义，在防控债务方面，42号文坚持了43号文的“政企分开”思路，要求禁止保底承诺。
(二) 国家层面的PPP功能定位
国办发42号文对于PPP功能的表述可以归纳为：提质增效、投资增长、防控债务等重要意义。
(1)提质增效意义：“优化配置，政企职责分开，深化投融资体制改革”。
(2)保持投资增长：“激活经济，盘活投资渠道，增强经济增长的动力”。
(3)防控政府债务：“完善财政，弥补财政不足，化解政府性债务风险”。
在实操中，地方政府和社会资本对于投资需求和控债约束的关注程度较高。
三、为什么狭义PPP推动基建效果不佳?
管理库PPP难以用于盈利项目，在非盈利项目决策程序中难以通过会议;同时，采用这些模式的项目，一般也并非对应指令性的计划任务，压力不大，或者说紧迫性不大。管理库PPP未能很好地解决地方政府特别是基层区县政府在新型城镇化建设中的资金瓶颈问题，反而需要基层政府追加投入更多的资金，导致并不能适用地方政府的现实需求。
四、重温43号文引领的筹资模式选择趋势
43号文发布之后的这五年，文件原文提及的“规范的地方政府举债融资机制”正在逐渐建立和完善起来。政府筹资领域工作者因循着监管部门的要求，不断进行着有益的探索，根据项目盈利性强弱，43号文切割的含义进一步演化为对于筹资方式倾向的切割：
(一) 对于不易于获取利润的弱盈利性公益性项目，将更多地使用财政资源，所以更多地应当倾向于采用地方政府债券和管理库PPP等公开市场的模式。
文件原文的表述，主要有：建立规范的地方政府举债融资机制。地方政府举债采取政府债券方式。
(二) 对于较易于获取利润的强盈利性公益性项目，将更多地产生财政收入，所以更多地应当倾向于采用42号文PPP模式。
文件原文的表述，主要有：推广使用政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营(43号文)。
政府和社会资本合作模式是公共服务供给机制的重大创新，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益(42号文)。
五、如何判断广义PPP项目合规性?
(一) 判定限额外违规举债的条件：谷子地
无论是PPP还是一般政府采购项目，无论是42号文PPP还是管理库PPP，判定限额外违规举债的条件，都是一致的。它可以总结成一个三字词语：谷子地。也即，造成了：
1. (GU)固化或相对固化的，
2. (ZHI)滞后的支出责任，而且这种支出责任，穿透来看必须是
3. (DI)地方财政终将承担的。
第一，必须是固化(或相对固化)的支出责任，即具有承诺或兜底性质的。合规PPP形成的支出责任不纳入违规举债的主要原因，即在于其支出责任是建立在对建设运营绩效考核基础之上的。
第二，必须是延期支付的支出责任，当期支付的情形，不纳入违规举债。
第三，必须是穿透来看应由财政承担的支出责任，不使用财政资金的情况，不纳入违规举债。
同时满足上述三项条件的，必定是违规举债;不同时满足的，需要视情况而判定。
(二) 合规的广义PPP要义何在?——片区委托开发(优先受益权型)模式
在艰难拼搏的2020年里，坚守疫情防控岗位之余，维护公号日常运营之间，我们结合分析项目实践经验教训、聆听众多专家精华建议和广大客户实际需求，经过多次设计、修改和推演，在2019年“片区特许开发”模式的基础上，进一步升级至“片区委托开发(优先受益权型)”模式，实现了合规性、盈利性和安全性三方面的帕累托更优。
片区委托开发(优先受益权型)模式的特征：
1. 依据国办发[2017]7号文“推进开发区建设和运营模式创新。……按照国家有关规定投资建设、运营开发区，或者托管现有的开发区，享受开发区相关政策”。
2. 核心交付内容是受托开发片区的综合性营商环境。
3. 地方政府与其邀请投资人的投资，处于共担风险、共享收益的类似于股份合作的关系，但基于财政收入的特殊性，这种股份合作关系，并不意味着按比例分配收益，而是类似于优先股/优先受益权，在项目收益达标的情况下，获取定额收益。
4. 对于综合营商环境(社会经济发展指标)，而不是建筑工程质量工期的绩效考核，是项目模式的必须组成部分。
5. 封闭区域内增量考核和专项资金使用制度是模式的常见标配。
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