PPP 项目投标文件编制是社会资本方参与PPP 项目的核心环节之一。本文分析了PPP 项目投标特点和投标文件编制的基本要求，梳理总结 PPP 项目投标文件各部分编制要点及注意事项，为参与 PPP 项目投标文件编制的工作者提供借鉴和参考。
自 2014 年国家大力推广 PPP 模式以来，PPP 项目数量和投资额持续增长。据财政部 PPP 中心数据显示， 截至 2019 年4 月末，管理库累计项目数 8918 个、投资额 13.53 万亿元。PPP 项目投标工作作为社会资本方参与 PPP 项目的“钥匙”， 在 PPP项目实施过程中具有举足轻重的地位。为全面、准确的编制 PPP 项目投标文件，根据 PPP 项目投标工作特点和投标文件编制基本要求， 对 PPP 项目投标文件编制要点及注意事项进行梳理和分析，为参与 PPP 项目投标文件编制的工作者提供借鉴和参考。
一、PPP 项目投标特点
较之于传统施工项目投标，PPP 项目投标具有以下特点：一是项目规模较大。PPP 项目涉及轨道交通、地下综合管廊、生态环境治理等产业，项目投资额少则几亿元，多则几十亿元、上百亿元，投资规模普遍较大;二是 PPP 项目投标中协调工作量大。PPP 项目对社会资本方的综合能力要求较高，在此情况下社会资本方多以施工企业 + 金融企业 + 运营企业等联合体形式参与投标，联合体成员构成复杂，投标文件编制中协调工作量大;三是PPP 项目投标文件内容广泛。PPP 项目投标文件包含商务文件、技术文件、投标文件三部分内容，其中仅技术文件就包含项目投资、项目公司组建、建设管理、运营、移交等方案， 投标文件涵盖内容更加广泛(参见图 1)。
二、PPP 项目投标文件编制的基本要求
(一)分析招标文件，确定投标目标。
获取招标文件后，应首先组织市场营销专业人员对招标文件进行分析。根据投资项目评审标准，重点关注评标办法、投标保证金的退出机制、回报机制、财务指标等方面。由专职领导及时组织召开投标专题评审会，并形成会议决议，确定是否参与项目投标。
(二)组建投标项目组，编制详实的投标文件编制策划方案。
确定投标后，应立即组建投标项目组，并同步启动投标文件策划方案的编制工作。投标项目组组长一般由联合体牵头方单位市场营销主管担任，总体负责项目外部资源的统筹与调配，并对投标文件审核;副组长由联合体成员方市场营销主管担任。投标文件编制工作涉及人员繁多、事项繁杂，投标文件编制策划方案必须全面准确，主要要求为：一是明确投标项目组组长、副组长及其职责;二是详细列出投标文件编制工作任务、联合体内部分工及各项任务完成的时间节点，并对澄清文件编制、投标保证金递交、初稿汇稿、联合体内部联审和交叉互审、文件打印、胶装和封装等关键任务进行详细策划;三是为方便文件共享，提高信息传递效率，策划方案中需明确投标文件编制工作交流群;四是明确投标文件编制格式要求。投标工作安排总体要前紧后松，保证在开标日期前 4-5 天完成投标文件初稿编制，以留出时间审核并做局部修改，并在投标文件递交截止日前至少 2 天完成投标文件的打印、胶装和密封。
(三)积极理顺联合体内、各部门间的关系。
PPP 项目投标文件编制需要联合体内各成员积极配合，例如投标文件中业绩等证明文件办理、联合体协议书修改及签订、投标保证金缴纳等事宜需联合体成员反复沟通，共同完成。联合体牵头方要主导建立有效的沟通机制， 理顺联合体内部各成员的关系，明确投标文件编制中联合体各成员的责任与权力。
PPP 项目投标文件编制还需要财务部、人力资源部等机关有关部门积极配合，例如财务部协调缴纳投标保证金和办理贷款意向书、存款证明等投融资能力证明文件;人力资源部负责提供各类专业人员的职称资格证、身份证、学历证等证明材料;经营管理部负责提供已完类似项目业绩证明材料，因此市场营销部门还要努力做好各项协调工作，理顺与其他各部门之间的关系。
三、PPP 项目投标文件的编制
一份完整的 PPP 项目投标文件包括商务文件、报价文件和技术文件。商务文件一般为客观性、格式性材料，包括投标函、法定代表人身份证明或授权委托书、联合体协议书、投标保证金证明材料、资格文件及其他材料。技术方案一般包括项目投资方案、项目公司组建方案、建设管理方案、运营维护方案及移交方案(参见图 1)。
(一)商务文件。
1.投标函。
投标函是社会资本方对招标文件要求所做的概括性说明和承诺的函件，一般位于投标文件的开始部分。社会资本方需严格按照招标文件给定格式做出相关承诺。
2.法定代表人身份证明或授权委托书。若是法定代表人直接参与投标，则提供法
定代表人身份证明;若是法定代表人授权他人参与投标，则提供法定代表人身份证明和授权委托书，实践中多为后者。编制中需注意身份证明和授权委托书是仅需牵头方提供还是联合体所有成员均需提供。此外，授权委托书中委托期限要长于投标有效期。
3.联合体协议书。
联合体协议书主要内容包括联合体牵头人和成员名称、牵头人的职责、权利及义务约定、联合体内部分工，实践中有些情况还需体现联合体内部股比。鉴于联合体协议书在联合体成员间签字、盖章流转程序耗时较长，社会资本方需尽早着手拟定。
4.投标保证金证明材料。
社会资本方需严格按照招标文件中投标保证金缴纳金额、时间、方式等要求进行缴纳，需 注意此处证明材料指的是银行汇票、银行进账单 还是投标保证金递交函等其他材料。此外，投标 文件一般要求从企业银行基本账户缴纳保证金。
5.资格文件。
一般需要提供基本情况表、财务状况表、类似项目业绩情况表、项目主要人员情况表和相关附件、诉讼和仲裁情况等文件。其中基本情况表附件一般需提供社会资本方营业执照、资质证书、安全生产许可证等材料;财务状况表附件一般需提供经审计的财务审计报告;类似项目业绩情况表附件一般需提供项目中标通知书、PPP 合同等;
项目主要人员情况表附件一般需提供项目公司总经理、副总经理、总工程师、财务负责人等主要人员的资格证、职称证、身份证等证书，以上文件需严格按照招标文件要求提供，有疑问时要及时提出澄清。此外，需注意安全生产许可证、身份证等证书必须在有效期之内。
6.其他材料。
一般需要提供社会资本方获奖证明材料、税收和社会保障资金缴纳证明、银行信用等级证书等文件。其中依法缴纳税收证明一般是完税证明或银行提供的缴纳税金的电子回单;社会保障资金缴纳证明一般是指社会保险管理部门出具的单位缴费信息证明或银行提供的缴纳社保金的电子回单。
(二)技术部分。
1.投资方案。
投资方案包括资金筹措方案(含股权结构)、征拆建设投资进度、资本金投入方式及进度、融资资金来源及计划、保障措施等。投资方案要完整、可行，融资结构、股权结构、风险分析和优势分析要合理。此外，一般须提供银行或金融机构对本项目的出资授信意向、承诺等证明文件，此处需注意招标文件要求提供的授信额度证明是可用授信额度证明还是总体授信额度证明。
2.项目公司组建方案。
项目公司组建方案包括项目公司组建计划、项目公司的机构设置、项目公司的人员安排、项目公司增资方案等内容。项目公司机构设置、人员配备要合理全面;协调联合体各单位的方案要有效可行。
3.项目建设管理方案。
建设管理方案包括建设工作内容和时间安排、工程安全、质量、进度目标及保证措施、造价成本控制、环保管理体系与措施等内容，旨在证明社会投资人具有实施项目的管理能力。质量、工期、安全文明施工和项目管理等控制方案要合理、完整、可实施。
4.运营维护方案。
运营维护方案包括运营维护管理原则、运营维护管理制度、运营成本构成的合理性方案、运营期安全管理和突发事件管理措施、服务质量目标和保障措施、日常维护保养方案、大中修方案、运营期环境保护措施、运营期保险方案等。运营管理方案要确保维护及时、合理。
5.移交方案。
移交方案要明确项目移交范围、移交条件和标准、移交程序、第三方出具的性能测试、资产评估报告。移交方案要完备，移交时的养护情况要合理。
(三)报价方案。
PPP 项目投标报价内容不仅包含建设工程报价，还包括融资成本、合理利润及运营费用报价。报价方案测算前，一方面要仔细研究招标文件、可研报告及实施方案，对项目的建设成本、运营成本及预期收益进行分析;另一方面要了解项目投标竞争情况和项目所在地融资环境。目前，政府方对 PPP 运作已是轻车熟路，对项目收益指标控制也是非常严格。社会资本方要根据项目情况做出满足投资要求的具有竞争力的报价指标。此外，需注意招标文件中关于投标报价数值保留几位小数的要求。
PPP 项目投标文件编制需要注意的事项有很多，上面提到的只是通常情况下的要点和注意事项。不同地方政府、不同招标代理、不同类型项目的招标文件要求不尽相同，在吸取以往投标经验的同时也要区别对待，仔细研究招标文件和澄清文件各项要求，确保编制出全面、准确、符合要求的投标文件。
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