在国家大力推行新型城镇化的大背景下，分析我国当前推广的PPP模式在城镇综合开发实践融合中的主要冲突，如物有所值评价、财政承受能力评价和实施方案体系，然后分别从理念创新、制度创新和实践创新的三个维度提出城镇综合开发PPP模式的创新发展思路、理念和实施路径，为更好地推动我国新型城镇化建设和发展提供解决方案。
一、引言
国家发展改革委印发的《2019年新型城镇化建设重点任务》中明确提出要鼓励社会资本参与都市圈建设与运营。社会资本参与新型城镇化建设，不仅扩大了城镇化建设资金来源，有效盘活了存量资本，为新型城镇化高质量发展提供持续稳定的资金来源，同时还能发挥社会资本的专业优势，进一步提高资金整体使用效率、减轻政府财政压力。国家发展改革委印发《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》中又指出要改革城市投融资机制，在防范化解地方政府债务风险、合理处置存量债务的前提下，要完善与新型城镇化建设相匹配的投融资工具，支持符合条件企业发行企业债券，用于新型城镇化建设项目、城乡融合典型项目、特色小镇和特色小城镇建设项目等。鼓励开发性政策性金融机构按照市场化原则和职能定位，对投资运营上述项目的企业进行综合授信，加大中长期贷款投放规模和力度。随着国家政策对于新型城镇化的持续关注以及市场需求的持续升级，我国将迎来新一轮的城镇综合开发浪潮。近年从国外借鉴引进的PPP模式，恰好为在城镇综合开发领域，引入社会资本，发挥其专业优势提供了一个新的解决思路和实施路径。作为舶来品特征明显的PPP模式，近年来在我国的城镇综合开发领域逐步得到了推广运用，但在推动新型城镇化发展的同时，其自身也出现了一些与当前城镇综合开发模式产生冲突亟待解决的问题。本文将主要就在中国当前的经济社会环境下，城镇综合开发PPP模式存在哪些主要冲突进行分析，并进一步探讨创新升级的发展理念和实施路径。
二、城镇综合开发与PPP
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有关概念和背景
城镇综合开发是区域经济结构优化发展和新型城镇化建设的重要途径，一般是以土地开发利用为基础，以投融资为关键，以运营绩效为导向，对新城或旧城进行集中连片统筹开发，涵盖前期的项目产业定位和策划规划，中期的投资建设，再到后期的产业发展和运营管理，价值链各环节相互配合衔接，谋求区域经济社会效益价值最大化的一系列活动[1]。
城镇综合开发模式追求“搭建平台、筑巢引凤、产城融合”，通过在合作区域内由政府和社会资本共同成立平台公司，以平台公司作为实施主体导入规划设计、投资建设、运营管理、资本运作等各种优势资源，在运营阶段协助政府进行招商引资吸引国内外优秀企业进驻，打造共享区域发展成果的命运共同体和发展共同体[4]。在当前国家严控隐性债务风险的大背景下，对于城镇综合开发都是追求在综合开发区域内投资和风险收益的自求平衡。投资回收的资金来源主要是区域增量财税收入资金、土地一级开发出售扣除刚性计提后的预算基金收入和二级开发经营性收入，而不过多挤占地方财政一般预算支出的份额[2]。
PPP是指公共部门与私人部门之间，基于按照产出说明提供一定质量标准的公共产品和服务为出发点，采取以特许经营权为主要特征，形成“优势互补、风险共担、利益共享、全程合作”的伙伴合作关系，在我国演变为具有中国特色的政府与社会资本合作模式。PPP模式的优势在于通过有效的合作使各方达到共赢的效果：政府财政资金使用的效率更高，社会资本获得合理的投资回报，公众得到性价比更高的公共产品和服务。
在财政部所列的所有19种类型项目中，城镇综合开发项目明显不同于其他单体的行业类项目，具有复杂性、系统性、综合性、投资大、周期长、子项目类型多样，不局限于仅关注子项目的效益，更注重整体效益最大化等特点。因此，在新型城镇化的大背景下，重点研究城镇综合开发PPP模式对于加速推动城镇综合开发项目落地和城乡高质量协调发展具有重要的意义。
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城镇综合开发与PPP的冲突
财政部推广的PPP模式主要是第一代PPP模式，其规制最核心的工作体系除了有关政策法规以外，主要就是通过通常提到的“两评一案”，即物有所值评价、财政承受能力评价和实施方案来实现，而这套价值评价体系与以价值创造为根本特征的城镇综合开发有着一定的冲突，造成了在实践中的尴尬。
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物有所值评价的冲突
从国外引入的PPP(PFI)模式，政府推广使用的主要理念主要是基于物有所值。在我国，物有所值理念进一步被政府细化规制成为PPP的物有所值评价政策工具。财政部《PPP物有所值评价指引(试行)》(财金〔2015〕167号)中明确提出，在境内拟采用PPP模式的项目，未通过物有所值评价，则不宜采用PPP模式。
财政部PPP物有所值理念是按照产出说明基于产出绩效相同的前提下，通过对于采用PPP模式和政府传统采购方式其全生命周期综合成本的比较，看谁全生命周期成本更少，谁就更具有优势，谁就物有所值。
这个物有所值强调的是引入社会资本，在提供一定质量标准的服务(按照产出说明的要求)基础上，能够为政府节约成本。而城镇综合开发这项工作，它与单体社会基础设施项目最大的不同，是项目的运作带有非常强烈的策划性、资源系统整合性，它是推动区域发展的动力所在，其核心的产出机制是价值创造，而不是成本节约。
可以看出，按照我国当前的物有所值评价来对城镇综合开发项目进行分析，在一个区域内或相似地区找到可以类比参照的项目是很难的。每个区域的资源禀赋差异性很大，不同区域的差别化发展策略不同，追求的发展方向和路径不同，导致城市综合开发项目都是独一无二的，都是根据一个区域发展的目标需要量身定做的，里面涉及的子项目内容也是迥异的，完全不同于单体的PPP项目。对于所谓的参照类似项目相关参数的计算也是很难进行准确估计的，这就会导致要不城镇综合开发PPP项目的物有所值评价流于形式，要不就跟实际情况相去甚远，失去参考评价的价值。
城镇综合开发这种模式实际上是一种基于价值创造的逻辑。当前财政部所推广应用的PPP模式(我们暂称为第一代PPP模式)，其物有所值评价工具的宗旨思想实际上更多强调的是节约成本，而不是价值创造，它与城镇综合开发和城市经营的逻辑显然是有一定的矛盾。
从本质上来讲，城镇综合开发项目需要政府和社会资本的优势互补、分工合作，聚集优势资源一起推动区域的经济发展和价值提升，它非常具有广义PPP这种理论的灵魂。但是当以单体项目为模板的源起于英国的第一代PPP(PFI)模式的理念和技术手段，简单套用到城镇综合开发领域，就会出现难以避免的冲突，这是一个非常尴尬的现实。
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财政承受能力评价的冲突
根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引(财金〔2015〕21号)》，通过财政承受能力论证是财政部PPP项目入库和实施的前提条件之一，政府希望通过PPP模式政策工具实现财政一般公共预算支出责任的平滑支付，严格控制地方政府财政支出规模，有效防范和控制财政超支风险和隐性债务。这对于单体PPP项目比较容易控制核算，但这与城镇综合开发的大进大出投入产出特征是有矛盾的。
平滑支付的概念主要是为了符合财政管理的需求。如一个基础设施项目，为了能够平衡各届政府之间的财政支出负担，要求PPP项目的支付周期原则上不少于十年，同时支出曲线要尽力与财政收入预测曲线相拟合。而实际上城镇综合开发的主要产出是土地出让收入，也就是基金预算收入，它的特征就是波动性非常大，而且具有不确定性。
但是为了适应平滑支付的要求，很多城镇综合开发PPP项目不得不将基础设施的支付变成平滑支付。这种方式实际上跟城镇综合开发的产出模式特征是不完全匹配的，导致很多城镇综合开发PPP项目在做项目投资管理的时候，实际上是很容易和合同条款的约定脱节的。
而且，财政承受能力是基于对于未来一定程度的假设增长率来考虑的，本身也是存在一定的财政或有负债支出风险的。
3
项目实施方案的冲突
根据起源于英国第一代PPP模式的适用范围，适宜采用PPP模式的单体项目，一般具有技术相对成熟、投资规模相对较大、需求长期稳定、项目产出边界范围比较明确等特点。
从国外实践来看，第一代PPP模式主要运用于各种类型的单体基础设施，包括经济基础设施和社会基础设施，如：道路、桥梁、学校、养老院等。而对于城镇综合开发项目则是一系列区域发展所需、有关联的优势互补的子项目的系统集成。为更好地发挥社会资本在城镇综合开发领域投建营全产业链一体化的专业优势，城镇综合开发项目多将区域策划、规划设计等部分前期工作纳入PPP项目合作范围，并由投资人负责提供规划设计方案服务，客观上造成了在城镇综合开发项目进行投资人确定时的整体项目和各子项目可研论证与项目的实施方案存在诸多不完善之处[3]。
在笔者参与评审处置的某国家中心城市的城镇综合开发项目就由于前期项目论证不足、可行性研究报告内容粗略，项目投入产出边界不清，项目实施方案论证考虑深度不够，进而导致项目后续实施过程中合作内容调整很多、超概严重等情况，甚至完全颠覆PPP项目实施方案及“两评”批复文件已确定的项目基本实施框架，而不得不重新进行项目方案的重大调整，重新进行可研论证，重新调整“两评一案”，甚至面临有可能被调出财政部PPP项目管理库的风险。政府与社会资本都非常纠结，面临不得不进行再谈判的尴尬局面。
三、城镇综合开发与PPP模式的创新发展建议
城镇综合开发PPP模式，不是单体PPP项目的简单捆绑合并，而是整个区域将不同收益水平、不同收益来源的经营性项目、准经营性项目、非经营性项目进行结构化组合的整体开发、产城融合、协同发展，力求达到价值倍增的综合效果。社会资本通过全过程介入项目的规划设计、土地整理、基础设施建设、公共配套建设、产业发展服务、城市运营等关键环节，站在项目全局的战略高度，提前进行专业、全面的区域发展整体实施方案策划，以实现城镇区域发展中的资金、人才、产业、机制统筹协同，为合作区域发展和价值创造赋能。政府由直接主导区域开发转变为对合作项目的监管，激发市场活力，发挥市场在资源配置中的决定性作用。
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理念创新
作为政府采购公共服务工具的第一代PPP模式起源于英国，其最关注的核心是PPP模式能否按照产出说明的要求，在提供一定质量标准的以资产为依托的公共服务和产品的基础上尽可能降低其政府财政采购费用支出，PPP是否能够比传统政府采购公共服务方式具有更高的效率和效能。正是基于这种考虑，英国政府制定了在项目可行性研究阶段，论证比较传统政府采购模式与PPP模式采购成本的方法与流程，为公共服务采购模式的比选做出理性有效的价值判断提供依据，以提高采购的效率和质量。作为政府采购公共服务工具，财政部推广的第一代PPP模式强调“资金为本”(Money-first PPP)的核心理念，强调发挥财政资金的价值(Value for Money)。因此，其主要是基于节约资金成本的逻辑来进行的一个价值判断和工作理念。
而城镇综合开发项目通过价值策划、价值实现和价值提升等一系列活动，以追求整个区域的价值创造、协同发展，实现城镇综合开发区域发展中的资源要素优化配置和集成创新，为合作区域高质量发展赋能。因此，城镇综合开发是基于价值创造的逻辑，这归属于提到的第二代PPP模式。
第二代PPP模式的核心理念强调“经济为本”(Economy-first PPP)[5]，强调促进区域经济发展的价值(Value for Economy)，主要通过市场激励机制，充分调动社会资本的积极性，鼓励其参与基础设施、公用事业项目的建设与投资;通过进一步探索和深化市场化改革，对收费及价格形成机制进行完善，并构建基于不断完善的市场机制和价值创造基础上的项目投资回报机制。
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制度创新
城镇综合开发适用于第二代PPP的理念体系，因此区别于第一代PPP模式，在制度上也要相应进行创新[6]。政府在此类城镇综合开发PPP项目中更关注在宏观层面上如何进行制度创新，以实现对特定区域经济发展及市场机制成熟度的带动作用，社会资本在此类项目中更关注项目微观层面的价值创造功能和投资回报机制，其所获得的投资回报，不再主要受限于地方政府财政承受能力不足的硬约束。
这类PPP模式重点关注如何发挥价格机制的作用，构建基于市场化的回报机制，关注项目的价值创造逻辑，关注如何更充分挖掘城镇综合开发项目自身潜在的经济价值，尽量做到避免投入财政资金，或者尽可能少地使用财政资金。
在这种框架体系下，城镇综合开发PPP项目的评价论证，首要关注的是项目自身的可行性研究及经济费用效益分析(CBA)或费用效果分析(CEA)，而不是基于政府采购费用成本比选的物有所值评价(VfM)。因此，在坚持城镇综合开发PPP项目投资和风险收益自平衡的情况下，可以考虑取消或淡化物有所值评价和财政承受能力论证。对于确实需要财政补贴予以支持的偏公益性的城镇综合开发项目，应在项目本身经济可行的基础上，给出充分必要性的理由，并在重点关注当地整体财政中长期规划和经济中长期发展状况的基础上，进一步评价论证当地政府的财政承受能力。
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实践创新
城镇综合开发PPP是以特定区域的空间开发为目标，对比传统政府采购模式，其优势在于通过有效市场赋能和价值挖掘，带动区域产业和基础设施的全面发展，从而提升其空间价值，培育区域的“自我造血”功能，在兼顾区域经济发展的同时，防止政府过度负债风险，并充分运用市场机制给社会资本带来合理投资回报[7]。因此，实践创新需要重点关注和重视投入产出自平衡机制，加强机制的有机协同，加强制度保障。
在城镇综合开发项目前期策划时，需加强对整个项目实施方案的深化、细化和优化，特别是增加对项目投入产出自平衡方案的论证和设计，从实现项目自平衡角度策划安排城镇综合开发项目内的结构化组合，充分挖掘项目自身潜在的可经营性资源，优化项目回报机制设计，在策划实施过程中不断致力于挖掘、孵化、培育城镇综合开发项目内的优质资产及其子项目，在资源资产化、资产资本化的过程中持续实现整个城镇综合开发项目投资运营资金的动态平衡。投入产出平衡方案需考虑总体投入产出平衡、近中远期现金流平衡和产城功能的平衡，在三个平衡的基础上，一个城镇综合开发项目才可以自求平衡。
未来城镇综合开发项目需要进一步从产城融合、区域发展可持续角度考虑公共服务项目与商业开发项目捆绑运作的创新思路和实施路径;在项目推进的关键环节，如项目立项、招投标、土地供应等，考虑策划设计如何通过合并招标、附条件捆绑招标等方式，将城镇综合开发PPP项目的社会资本方选择与商业开发的开发主体确定有机结合，从而既保障PPP项目自身合作内容的合规性，又保障区域总体开发效果，使区域二级开发收益能形成对一级开发投入的有效反哺，并在满足财政资金管理要求的前提下，确立区域专项资金封闭运作的管理机制，通过 “肥瘦搭配”等方式实现区域开发资金的统筹平衡和专款专用，满足投资人的综合收益目标，稳定市场投资预期，支持城镇综合开发PPP项目的推进实施。
四、结束语
城镇综合开发项目不同于其他政府付费类政府采购公共服务的单体项目，不是按照第一代PPP模式的财政资金节约的逻辑，以安全和风险控制为基本的出发点，量入为出，有多少钱做多少事。城镇综合开发是与我国的城市的扩张逻辑相匹配，实际上是通过资源要素在新开发区域的优化配置和快速集聚产生了大量的投资需求和价值创造的空间。这个需求并不是基于当前的财力按照一个线性的基于现状缓慢延伸的这样的一种投资逻辑，而是基于城市已经积累起来的整体发展能力和未来的快速爆发式的发展增值空间来做的，是一种“无中生有”的投资需求逻辑，是不可能完全基于地方现有的财政实力慢慢去发展实现的。
城镇综合开发PPP模式涵盖基础设施建设、土地资源开发、产业培育服务等多个价值链条，可借助经营性子项目的盈利补偿非经营性子项目的政府付费及准经营项目的可行性缺口补贴，从而实现社会资本投资和公共服务提供的有机融合，变单体项目的外循环为项目组合的内循环，通过价值创造和实现机制，培育城镇综合开发PPP模式的自我造血机能，实现区域经济的高质量发展，而不是过度依赖于地方政府的现有财政支付能力，也不应完全按照第一代PPP模式的节约财政资金成本的逻辑去简单套用其规则。
我国的城镇综合开发PPP模式要在现有国内外实践的基础上进行理念创新、制度创新和实践创新，研究及破解现行政策法规、管理体制中不适应此类项目发展的痛点和堵点，充分调动社会资本的积极性，稳定投资预期，让政府和社会资本在项目合作中更好发挥各自优势，使政府、企业、公众共享新型城镇化带来的更多的成果收益。
参考文献：
[1]刘成云.城市综合开发领域PPP模式的适用性与创新研究[J].建筑经济,2017 (6):14-18.
[2]黄建军.城镇综合开发PPP模式发展现状、困境及展望[J].成都行政学院学报,2019(5):55-59.
[3]周月萍,樊晓丽,叶华军.片区综合开发PPP项目困境与破解路径[J].城乡建设,2018(11):22-25.
[4]兰书燕,王达.新型城镇化背景下城市综合开发项目的商业模式探讨[J].经济师,2019(2):34-35.
[5]李开孟,伍迪.PPP的层次划分、基本特征及中国实践[J].北京交通大学学报(社会科学版),2017 (3):1-12.
[6]李开孟.创新PPP模式 实现可持续发展[J].建筑,2017(22):22-25.
[7]周兰萍,宋茜.10号文之后片区开发PPP项目的困境解析与对策建议[J].中国建筑装饰装修,2019(9):112-115.[8] [9]
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