经过2014-2019年PPP的推广应用，我国PPP得到了前所未有的发展，在国际上也引起了极大关注，虽然不可避免地存在一些不足，但也积累了很多成功经验。相信在财政部等中央部委和各界的共同努力下，特别是这次征集工作建议再出台/建立/完善相关政策与制度后，我国下一步的PPP一定能应用得更更好。我下面主要就过去不足提出一些建议(其实很多建议我过去6年在各种场合经常提到，这次只是再针对地汇总和修改)，不一定都正确，有些还超越了财政部PPP中心和财政部的职能与权限，仅供参考，职权范围之内的尽早做，之外的尽力去协调相关部门或反映相关部委甚至更高层参考。
一、如何有效提高社会资本积极性，增加公共服务供给，提高供给效率，解决补短板稳增长问题?
王守清：主要还是应围绕着增强社会资本特别是民营企业对地方政府遵守PPP合同的信心、对PPP相关政策的可预期性，以及各方对PPP的正确理解和规范化运作，同时明确PPP协议具有民事和行政双重属性(最后一点详见本文最后一句)。2015年至2017年上半年运动式激进政策把PPP的大火点起来，但2017年底开始的一刀切急刹车政策又把不少官员特别是基层操盘PPP官员和社会资本特别是民营企业的热情浇灭了，这当然有他们没有真正理解PPP、地方政府只想上项目而不考虑财政承受力等、相关方不规范运作等原因，但各部委(特别是发改委与财政部)之间的竞争发文过高吹捧PPP、财政部各司局之间对PPP的理解不同、政策不协调与不连贯等有关。现在要重新提高社会资本的积极性，已比较难，但还是应尽量做好如下几件事(哪个能做就短期内优先做，但长期都要逐步做)，才可能恢复他们信心;同时一定要明确，PPP只是基础设施和公用事业项目交付模式之一，不是万能钥匙：
一、组织建设：
获得国务院授权，建立部际PPP联席会(偏行政)，特别是发改/财政/国土/审计和相关行业主管部门，以后任何PPP政策出台都要经过联席会，而不是单独部委发布，至于哪个部门牵头具体什么方面的事，也是联席会上商量决定，因为PPP是跨部门的，任何单一部委单独玩，都很难成功;
建立中央和地方跨部门PPP中心(偏专业)，作为政府的专业助手，并与基于过去几年表现较佳的咨询机构(按所服务PPP项目的近年退库率高低选择)和真正研究PPP的高校PPP中心(按代表性师资PPP影响力和成果及引用/应用率高低选择)合作。
过去7年的PPP实践已证明，光靠财政部及财政部系统的地方财政局及PPP中心单独主导PPP已到一个瓶颈，建立国家级跨部委PPP中心又不容易(但还应争取)，因此，中央跨部委联席会和地方联审联评制度既比较现实，还比较有效。
二、政策更新与宣贯：
2014年至今发布的很多PPP政策已经过期或废止，应抓紧修订出台新的政策，修订这些政策时除了已采用的公开征求意见方式(目前已有)，应再组织几轮专家研讨会(可基于目前部级PPP专家库选择相关对口专家)，达成共识的才提交有关司局和部委，最后再提交部际PPP联席会;
中央部委每发布一个经联席会通过的PPP政策，都要有新闻发布会，有起草官员主笔(很重要)宣讲和解读;
建立有效机制，保证在每个PPP政策的制订都有PPP专家参与(而不是仅限于官员)，而且发布之后，起草官员能及时解答各界疑惑，并及时反馈给政策制订部门和专家研讨会，以适时补充说明和/或更新完善政策。
过去几年都是官方周末发文，但没有起草官员解读和答疑(我理解起草官员也怕没获授权会担责)，演变成社会上的律师和咨询等各自解读，没有权威性，有时甚至误导各界。
三、能力建设：
发挥部级PPP专家(也要根据入库后的表现和所参与PPP项目退库率等进行再筛选)和高校PPP中心(得集成/分工/合作/打造特长并发挥作用，目前多数中心偏虚，个别中心的PPP水平不敢恭维)的作用，筛选政企银校各界优秀师资，分工编写教材，组织PPP专家审核讲稿，主导培训，加强各方人士之间的交流与提高;
发挥行业协会作用，在PPP政策框架下编制PPP指南、手册、各类项目合同示范文本、继续选编示范项目案例(比之前的更细，如具体到核心要点的合同条款)，搭建政企银学交流平台;2004-2005年住建部发布的5类示范合同文本和发改委主管中国招标协会2019年已组织编制发布的PPP合同文本、咨询机构招标文本、社会资本资格预审和招标文本就是非常有意义的这类工作，可惜由于各种原因，在前几年推广PPP中的作用尚未发挥，与财政部的合作不到位等有关(毕竟我国绝大多数PPP项目是财政支付/补贴，财政部权力最大);
加强培训，近期：部际协调会或财政部牵头协调中组部等组织培训地方主要官员(特别是主管的书记、市长、审计、财政预算等)及新上岗的PPP官员，远期：协调教育部，鼓励和支持高校(特别是有校级PPP中心的)开办PPP方向硕士专业学位试点，建立PPP人才培养长效机制。
2014-2015年刚开始推广PPP时，全国懂PPP的人才的确很少，而官方组织的PPP培训都偏高大上，加上缺乏经验(也没有利用好行业部委过去20多年的特许经营经验)和上面提到的缺乏指南、手册、合同文本等务实性文件，对一线操办PPP的官员并没有起到太大作用(毕竟PPP涉及面太广，其前沿性、综合性和应用性都非常强，要求从事者既懂行业和技术，又懂融资、经济、管理、法律和商务运作等;不仅自己懂，又能领导团队一起干;既了解国内外理论发展，又了解国内外实务操作)。现在经过6年推广，全国懂PPP的人才多了，但由于官员轮岗/提拔等原因，各地PPP官员几乎换光了(包括财政部及其PPP中心)，由于政府的知识管理不够好等，过去几年基层官员积累的PPP经验教训没有得到太好的传承，因此，还是应加强培训(这是不能间断的常规工作)，但这一轮培训要更务实、更专题等，并扩展到上一轮没有受过PPP培训的特别是财政部预算口、审计署和其他相关部门官员;长期而言，还要有相关专业学位教育。
四、信用建设：
中央部委特别是财政部可设立地方政府信用担保和/或保险基金，为地方必须上但因地方政府短期财力不足没法用传统模式上、应用PPP又因地方政府信用不足吸引不到社会资本上的地方政府提供增信(国际上不少发展中国家有此制度)，弥补中国PPP基金目前功能的不足。中国PPP基金目前投资或放贷PPP项目还是偏好央企/省企且要求他们提供股权投资固定回报担保(即明股实债)，没有起到支持和增信地方政府的太大作用，甚至违反财政部精神，也违背了设立PPP基金的宗旨;
财政部每月或至少每季度公布地方政府(细致到县级)财政收支情况，并强化对地方政府财政承受力评估报告不规范甚至作假的问责;
加强问责违规者，含地方政府(只想上项目而作假“两评一案”等)、投资者、金融机构、咨询机构等;
尽快上线财政部PPP中心更新后的PPP项目综合信息平台，加强项目过程和信息的公开以及相关方的录入和查找功能，完善PPP项目全过程的社会公众(特别是使用者、PPP专家、教研和媒体)参与制度。
二、如何改进PPP项目入库及储备管理工作，加快项目储备、开发和落地进度?
王守清：重点是要求地方政府加强规划、发改、行业、财政、国土等对本地项目的投融资规划，根据本地经济发展需求、公共服务需求及财政实力，区分各项目的轻重缓急、PPP的适用性、可向用户收费与否等，规划好哪些项目用传统模式，哪些用PPP模式，哪些先用财政承受力额度等，即：
五、筛选项目：
要严格筛选PPP项目，特别是考虑项目的法规/财务/土地/社会/经济可行性和可融资性，做好市场测试(含投资者和放贷机构的兴趣与要求等);
应尽快从财政部和发改委的PPP示范项目中，每类项目中选出几个好的项目，把相关做法和有关细节公布(类似于自然资源部2月公布的5个城市典型地铁TOD开发那个文件)，供全国学习参考(这就是示范项目的意义);每类项目数量要少而精，使之真正成为示范;筛选时，a)可先由财政部让各地申报，b)经PPP中心平台核查合规性后选出每类候选项目2-10个(视各类项目占比定)，c)然后组织PPP专家再筛选出好的1-5个(视各类项目占比定)并汇总优缺点，d)上一步最好有起草PPP政策的官员参与(而不是像过去评选示范项目时不参与)，或至少得审核所选项目的缺点是否能被忽略;
重视过程监管与评审，财政部目前做得比较好的措施可继续，如项目库动态化(有进有出和整改与问责)、强调绩效评价和按效付费、及时更新公布所有项目信息和文件含合同文本(新上线的PPP信息平台应该能实现这些)，但目前迫切还需要建立同一地区同类项目传统模式(即本地国营干的)项目的绩效指标与评估体系(财政部与行业主管部委先出全国的，并逐步形成行业标准，其实有些行业如养老院目前已有一些行业标准;各地再参照后依次出省/市级的)，以用于本地同类PPP项目的绩效评价。这项工作不做，绩效评价很容易对社会资本与金融机构等不公平而引起政企之间的较多争议(特别是已有合同中缺乏绩效指标的)，也无法知道PPP是否物有所值(比传统模式好或持平)。
三、在推动PPP高质量发展过程中，现行的政策和措施中还有那些短板?该如何改进?有哪些国内外做法和案例可借鉴?
王守清：主要是要逐步回归国际PPP第二个P(民营)的本质，逐步让国企退出PPP，因为国企特别是央企/省企不太可能倒闭，他们更在意拿项目以完成任期考核而不考虑长期性(即使是违规的他们也会在流程上做合规且做成集体负责制而无法真问责)，地方政府也很难真正对央企/省企问责(地方政府级别可能比他们还低，况且都是国家的钱和事，难怪乎国资委某处长调研央企PPP问题后认为：现在除了“三大矛盾”，还有央企与地方政府的矛盾)。过去6年的PPP实践表明：我国过去不合规PPP项目，多是地方政府与央企/省企在项目前期串谋出来的;造成地方政府隐形债的不合规放贷，多数是政策银行基于地方政府/国企信用为始作俑者。因此，第2个P的本质问题不解决，很难真正市场化，很难与国际接轨，也不利于我国企业“走出去”实施“一带一路”PPP项目(我国央企走出去后，对方政府可不会把我国央企当成他们的央企;在国内能做PPP的企业，在国外不一定能做PPP)，中央发多少鼓励民企参与PPP的政策也不会有太大效果。简而言之，就是：
六、限制国营：
更严格限制国企特别是央企/省企参与PPP(不是让他们没有项目干，而是让他们去主导本来就占基础设施和公用事业约70-90%的传统模式);
更真正鼓励民企和外企(让他们去主导本来就仅占10-30%的PPP项目)，这是国际PPP最重要的惯例之一。
七、融资支持：
地方政府发布项目前要关注可融资性，筛选项目，然后中央政府建立担保/保险基金，解决社会资本特别是民营企业对地方政府信用不足(特别是换届后)的问题，目前我国已有PPP基金但是偏引导和商业运作，而且还有上面提到的明股实债等问题;
鼓励主要基于项目的有限追索(而非无追索)项目融资而非主要基于信用的完全追索企业融资做PPP，鼓励发行项目债等直接融资，积极发挥保险/社保基金的作用。这是国际PPP最重要的惯例之一，但关键看前面提到的项目现金流、有限产权、合同权益、企业能力与政府信用等。要倒逼金融机构改革，加强能力建设，提高基于项目的结构化融资和有限追索项目融资业务水平和份额，而不是躺在挣大钱，“全球十大最赚钱的银行中七家来自中国不是中国金融体系的骄傲”;
允许并加强金融机构在PPP项目中的直接介入权、鼓励第三方担保融资而非政府担保融资(含完善担保和保险机制)，这也是国际PPP最重要的惯例之一;
建立PPP项目的二级交易市场，完善投资退出机制，而且不能仅限于做得好的项目(没有更好的其它项目可投资时，投资者是不愿卖出好项目的)，出问题的项目更应允许交易(以让投资者止损卖出)。目前财政部已支持天金所建立了PPP项目交易和管理平台，发布了PPP项目交易规则，下一步是加强推进，其中一个关键工作是，要协调完善国资委有关国有资产交易政策对PPP项目交易的障碍(财政部PPP中心应该已知道细节，不再赘述);
更积极支持和鼓励已建成和进入稳定运营的PPP项目的二次融资(ABS/REIT等)，扩大资金来源，降低融资成本。
八、法律救济
协调最高法院和全国人大等，明确PPP协议具有民事和行政双重属性，应允许政企各方采用调解、仲裁等多种争议解决机制，而非仅仅是行政诉讼，这也是国际PPP惯例之一。最高法2019年底那个有关司法解释，引起2014年推广PPP以来最大的争议之一，大大打击了社会资本特别是民营企业(最高法解释对有些国家外企有例外处理，这是对国内企业的不公平)对PPP仅存的热情和信心(财政部PPP中心已应该已知道细节，不再赘述)。
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