PPP项目的管理风险体现在许多方面，如合规性管理不到位、财政承受能力论证不足、使用者付费测算不当、施工项目管控不力、投资能力测算不足、联合体选择不当等，涉及项目管理的全周期。其中，联合体选择不当往往会导致项目融资不足、过程进展缓慢等，甚至在后期造成建设运营僵局。本文拟就联合体管理方面进行初步梳理，提出建议。
一联合体投标的法律依据及现实需要
PPP项目广义上属于政府购买服务。在《招标投标法》、《政府采购法》中均允许组成联合体进行投标。根据《招标投标法实施条例》第三十七条，招标人应当在资格预审公告、招标公告或者投标邀请书中载明是否接受联合体投标。招标人接受联合体投标并进行资格预审的，联合体应当在提交资格预审申请文件前组成。资格预审后联合体增减、更换成员的，其投标无效。同时，根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第87号)，采购人或者采购代理机构应当根据采购项目的实施要求，在招标公告、资格预审公告或者投标邀请书中载明是否接受联合体投标。如未载明，不得拒绝联合体投标。
因此，PPP项目投标既可采用单独投标模式，又可采用联合体投标形式。实践中，因施工单位、运营单位、融资机构等各自可能存在一定短板，而PPP项目周期跨度长，对中标企业的建设、运营等多元化能力要求较强、融资规模较大等特点，因此组成联合体能够弥补短板，采用联合体方式投标有利于联合体成员之间取长补短。
二联合体的对内责任和对外责任
(一)对内责任
所谓对内责任，即联合体成员之间的责任承担。就PPP项目而言，主要由联合体协议、PPP项目公司股东协议甚至包括公司章程等进行调整，联合体的对内责任一般有约定从约定。
(二)对外责任
联合体的对外责任又分为两种：一种是联合体对发包人的责任，对PPP项目而言即为联合体对政府方的责任;另一种是联合体对发包人以外的第三方的责任。根据法律规定、招投标文件及联合体协议等，联合体对发包人承担连带责任;联合体对发包人以外的第三方是否承担连带责任，实践中虽然存在一定争议，但多数观点还是认为应该承担连带责任。
三联合体管理法律风险
(一)对相关法律文件的管理
1、对联合体协议的管理
组成联合体参与投标的，根据法律规定应签订联合体标前协议或投标协议，本文统称为联合体协议。《招标投标法》第三十一条、《政府采购法》第二十四条等相关法律均规定，联合体应签订联合协议或共同投标协议，明确联合体各方承担的工作和义务，并对招标人或采购人承担的连带责任。
实践中，部分联合体参与投标时，注意力集中在能否中标上，而对联合体协议不够重视，该做法将造成严重隐患。联合体内部成员之间的协议是督促履行内部分工的有效依据，内部分工一定要具体明确，并约定怠于履行义务或履行义务不合格的违约责任;同时，联合体对外承担连带责任，而联合体协议是成员之间进行内部责任划分的有效依据。因此，在联合体管理中，应将联合体协议纳入重点管理范围。
2、对PPP项目合同体系的管理
在PPP项目中，除政府方与社会资本方签订的PPP项目合同外，项目公司的股东之间，项目公司与项目的融资方、承包商、专业运营商、原料供应商、产品或服务购买方、保险公司等其他参与方之间围绕PPP项目合作会签订一系列合同，这些合同共同构成PPP项目的合同体系。如前文所述，多数情况下联合体成员对原料供应商、保险公司、金融机构之间承担的也是连带责任，因此应重视PPP项目合同的管理。
在PPP项目合同体系中，政府方与社会资本方签订的PPP项目合同是重中之重，也是PPP项目公司承继权利义务的主要依据。联合体成员对政府方承担的是连带责任，因此应重视PPP项目合同的管理。
3、PPP项目公司章程及公司治理结构
PPP项目公司一般由政府方出资代表与联合体共同出资设立。PPP项目公司是PPP项目的实施主体，承接了PPP项目合同中联合体的合同义务。政府方在项目公司中一般仅持有少量股份，联合体全部或部分成员作为项目公司股东，通过公司章程搭建公司治理架构，参与公司管理。在PPP联合体法律风险管理中，必须重视PPP项目公司章程及公司治理结构。
(二)联合体管理的重要事项
1、联合体成员的选择
PPP项目最少十年以上，甚至二三十年，联合体成员间从招投标开始直至项目建设完毕并运营，其合作期限特别长，出于长期合作考虑，不论是作为联合体牵头人还是作为联合体成员，在组建前均应对各方进行充分调查评估。否则联合体中标或组建项目公司后，即便发现联合体成员不具备相应融资能力，但却面临无法解散联合体且项目公司股权锁定的僵局，影响整个的项目的建设运营。
2、联合体对外签章授权
联合体签约或出具书面文件的，可采用共同签章、根据授权由牵头方签章和按照分工分别签章等多种方式。联合体成员与政府方签订PPP项目合同的，既存在联合体共同签约的方式，也存在授权牵头人代表联合体签约方式。在联合体对第三方比如项目的分包方、供应商等签订合同或出具书面文件的，是组建PPP项目公司对外统一签章还是联合体成员针对授权范围对外签章，会对联合体各成员有不同影响。建议对将联合体的签章授权范围进行细化，保护联合体各成员的合法利益。
3、联合体协议分工及争议解决
联合体协议在细化各成员分工的同时，应设置相应的违约责任，否则将无法有效约束分工的落实情况。同时，联合体协议对联合体各成员之间具有约束力，与PPP项目合同、PPP公司章程等属于平行关系，相互之间具备独立性。因此，建议在联合体协议中约定独立的争议解决机制，联合体成员之间产生纠纷交由特定机构调解、判或裁决，尽量避免因联合体成员之间的纠纷对政府方、其他第三方或整个项目的进程造成严重影响。
4、联合体成员的股权及退出
联合体成员是否必须全部出资或入股PPP项目公司，根据法律法规及政策文件，并未要求联合体成员“必须出资”。实践中也存在联合体成员不出资不入股的情形，比如施工企业作为联合体成员，中标后不出资、不入股，仅在联合体协议及PPP项目合同的约束下承担相应的义务。是否对项目公司入股，可以从权责一致角度进行考虑。比如，项目公司对外融资的，一般需要项目的股东提供连带保证，那么，作为联合体中承担工作份额较小且获利较少的成员，需要考虑风险与收益是否一致。
同时，PPP项目合同及章程会约定是否允许联合体各成员转让股权或退出。即便能够转让股权，政府方出于对项目管控的角度，会要求设置“股权锁定期”，在股权锁定期内严格禁止转让股权;超过股权锁定期后，转让股权一般也要征得政府方同意。但是，是否必须设定股权锁定期、股权锁定期的期限、是否必须征得政府方同意等，在操作中均存在磋商的可能性，建议对股权设置、退出路径等进行考量。
综上，联合体管理对PPP项目的顺利开展具有重要意义，应引起充分重视。
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