至2019年以来，财政部和各省财政厅陆续发布PPP项目绩效评价指导性文件，明确了PPP项目绩效评价的开展频次、组织程序、指标框架等，PPP项目绩效评价逐渐步入正轨。但在实际操作中，由于种种原因，PPP项目绩效评价依然存在一些比较突出的问题。
01 评价指标无实操性
财金[2020]13号文提供了PPP项目绩效评价共性指标框架(参考)，具体项目在编制绩效考核方案时，需要针对项目特性对指标进行细化。
例如，某道路PPP项目运营期路面绩效评价指标：
该项目运营绩效评价指标可以说相当细致，对于路面运维状况进行了全方位的评价。但从实操层面来看，评价数据搜集工作量相当大，就反映项目整体绩效而言，将是一项十分繁重而又意义不大的工作，增大了政府方无谓的监管成本。
02 日常考核机制不合理
财金〔2020〕13号文对绩效评价的频次做出了要求，原则上项目建设期应结合竣工验收开展一次绩效评价，项目运营期每年度应至少开展一次绩效评价。实际很多PPP项目将绩效评价分为定期评价和日常评价，并对两类评价频次和权重进行了规定。
例如某PPP项目约定：定期评价每年一次、日常评价时间由实施机构自行确定，日常评价得分为年度所有日常评价得分平均分。在评价指标中，安全生产指标为：发生一次安全事故扣1分。假设该年度共发生4次安全事故，分别发生在3、5、7、9四个月。
如果本年度仅在10月组织一次日常评价，则该指标年度日常评价扣分为4分;如果本年度在2、4月各组织一次日常评价，则两次日常评价分别扣0分、1分，该指标年度日常评价平均扣分为0.5分。由此可见，日常评价时间点影响了项目公司年度评价得分，该机制存在不合理现象。
03 挂钩比例虚假满足要求
为了避免固化政府支出责任，财办金〔2017〕92号文要求，项目建设成本与绩效考核结果挂钩部分占比不低于30%;财金〔2020〕13号文要求，政府承担的年度运营补贴支出应与当年绩效评价结果完全挂钩。但部分项目为了通过各层级审查，在形式上做文章，看似满足文件规定的挂钩比例，实则挖空心思提前锁定、固化政府支出责任。
例如某PPP项目约定：运营补贴=K×(可用性付费×30%+运营维护付费)。当运营期绩效考核得分F≥90时，K=1;90
乍一看，项目可用性付费的30%与绩效评价结果挂钩。但仔细一看K取值，最低为0.6，所以在看似挂钩的30%中，又固化了60%，实则与可用性付费挂钩比例仅为12%。
04 缺乏日常履约监管
PPP项目绩效评价一般包括产出、效果、管理三类指标。PPP项目在组织实施绩效评价时，项目实施机构应通过综合分析、意见征询，形成客观、公正、全面的绩效评价结果。
例如某PPP项目一项绩效评价指标为：未有效执行制度的，每发现1次，扣1分。实施机构邀请了相关专家组成评价小组，对项目公司响应情况进行评分。但实施机构未在平时进行实时履约监管并形成监管台账，评价小组单纯依靠项目公司提交的材料无法判断其是否完全有效执行所有制度，因此无法准确评分。如此进行绩效评价也只能流于形式，无法督促项目公司在平时贯彻执行制度。
05 评价指标与政策文件不相适应
江苏省财政厅于2020年9月发布了《江苏省财政厅关于进一步加强PPP项目绩效管理的通知》(苏财金[2020]105号)，进一步提升了江苏省PPP项目管理水平。该文件要求绩效评价时，实施机构应建立依据充分、程序规范、档案完备、全程留痕的绩效评价过程管理机制;要求评价人员对逐项指标填制《PPP项目绩效评价工作底稿》，且得分底稿和扣分底稿均须编制，并应搜集充分适当的得分、扣分的依据列为具体工作底稿的附件。
但是，PPP项目绩效评价指标或多或少存在无法提供得分、扣分依据的情况，给实施机构、咨询机构带来了不少困惑。例如某PPP项目绩效评价指标为：存在安全隐患的，每处扣1分，未在规定时间内整改到位的，每处扣2分。如项目公司不存在安全隐患的情况，由谁来提供该指标得分的依据;如实施机构发现1处安全隐患，由谁来认定项目公司仅有1处安全隐患;如发现安全隐患后，项目公司进行了整改，由谁来提供项目公司是否整改到位的证明材料。就实践情况来看，此类指标难以按文件要求做到“依据充分”“全程留痕”。
结语
PPP项目绩效评价工作中，第三方咨询服务机构发挥着至关重要的作用，对提高政府PPP管理能力、管理质量和管理效率，推动PPP高质量发展具有重要意义。鉴于此，江苏省财政厅《关于进一步提高政府和社会资本合作(PPP)项目第三方服务机构工作质量的意见》(苏财金〔2020〕69号)，规定第三方服务机构应当专业胜任、勤勉尽责、质量控制、保持独立、持续服务，要求第三方服务机构发挥专业作用，遵守职业操守，依法合规提供PPP项目服务。
结合目前PPP项目绩效评价工作实操时出现的各类问题，对实施机构和第三方咨询服务机构的建议如下：
合理控制绩效评价指标尺度，避免一味求大、求广、求细，以免导致政府监管成本过高或可能发生的越位监管;
注重绩效评价指标实操性、评价程序科学性、结果应用合规性，避免因机制不合理导致评价工作不合理;
压实各方责任，尤其对于江苏省PPP项目，应结合苏财金[2020]105号要求，在绩效评价工作方案中先行明确各类得分、扣分依据和证明材料的清单和提供方，落实各方工作职责，为评价工作组织铺平道路，避免出现指标无人管、分数没法打、评价难操作的情况。
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