PPP项目公司是为PPP项目的实施而成立的公司，PPP项目的社会资本方可依法设立项目公司，政府方可指定相关机构依法参股项目公司。PPP项目实施机构和财政部门(政府和社会资本合作中心)应监督社会资本方按照采购文件和项目合同约定，按时足额出资设立项目公司。
在PPP项目公司成立后，政府方和社会资本方需按照采购文件及投资协议的约定按时足额缴纳资本金。设立私募基金作为一种融资方式，是否可以作为PPP项目的资本金，笔者就该问题分享个人观点。
01
私募基金是PPP项目的适格社会资本方和合适的融资方
国务院《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)明确规定“在同等条件下，政府投资优先支持引入社会资本的项目，根据不同项目情况，通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等方式，支持社会资本参与重点领域建设。”
国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)明确规定“积极探索财政资金撬动社会资金和金融资本参与政府和社会资本合作项目的有效方式。中央财政出资引导设立中国政府和社会资本合作融资支持基金，作为社会资本方参与项目，提高项目融资的可获得性。……鼓励地方政府在承担有限损失的前提下，与具有投资管理经验的金融机构共同发起设立基金，并通过引入结构化设计，吸引更多社会资本参与。”
国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2014〕2724号)明确规定“鼓励项目公司或合作伙伴通过成立私募基金、引入战略投资者、发行债券等多种方式拓宽融资渠道。”
国务院办公厅《关于进一步激发民间有效投资活力促进经济持续健康发展的指导意见》(国办发〔2017〕79号)中明确规定：“努力提高民营企业融资能力，有效降低融资成本，推动PPP项目资产证券化，鼓励民间资本采取混合所有制、设立基金、组建联合体等多种方式，参与投资规模较大的PPP项目。”
根据以上相关规范性文件的内容可知，监管部门对私募基金参与PPP项目投资持支持态度，鼓励设立基金直接作为社会资本方参与PPP项目，在这种情况下基金自身是中选社会资本方，私募基金募资款可以作为PPP项目资本金。另外，监管部门也鼓励成立私募基金作为社会资本方拓宽融资渠道的方式。
02
以私募基金募资款作为项目资本金存在的风险
在PPP项目中选定社会资本方后，可依法成立项目公司，将社会资本方在其他项目上的投资风险与本项目的风险隔离开来，经过采购选定的社会资本方将成为项目公司的大股东，政府方指定相关机构依法参股项目公司，实施政府方对PPP项目的监管。PPP项目公司成立后，项目公司将负责项目的建设与运营管理。当选定的社会资本方成为项目公司股东后，能否作为基金管理人由其募集设立基金作为对PPP项目公司的实际出资主体，并将该募资款作为本项目的资本金呢?对此，笔者认为存在以下两点风险：
1. 在PPP项目前期采购中是以基金管理人名义中选社会资本方，如果以后设立的基金实体作为项目公司工商登记的股东，可能会被认为属于财政部《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)所禁止的“由第三方代持社会资本方股份”和《关于进一步加强政府和社会资本合作(PPP)示范项目规范管理的通知》(财金〔2018〕54号)所禁止的“不得未经采购程序直接指定第三方代持社会资本方股份”的情形。
2. 如果由基金管理人(中选的社会资本方)作为项目公司的股东，但实际出资主体是中选社会资本方作为基金管理人的基金实体，该做法将构成公司法意义上的股权代持。基金一旦出现问题，对PPP项目长周期的实施存在一定风险，进而影响到公共利益和公共安全。而项目资本金是在项目总投资中，由投资者认缴的出资额，对投资项目来说是非债务性资金，项目法人不承担这部分资金的任何利息和债务，故不建议项目公司将私募基金的募资款作为资本金形式认可，从而认可社会资本方承担了项目资本金的出资责任，将其作为除资本金外的其他融资方式更为妥当。
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