近日，网上流传一则自然资源部自然资源所有者权益司(简称“权益司”)发布的《关于土地储备有关事项答复意见的函》(自然资权益函〔2021〕15号)，其中明确提到了，“鼓励地方创新，拓宽土地储备资金来源渠道。如探索引导社会资本参与土地储备工作，并通过与土地储备机构联合开发取得合理回报等”。
作者认为，权益司发布的此项内容的确顺应了当前我国土地储备资金筹集领域的困境：即，一方面，政府土地储备专项债券发行暂时叫停;另一方面，即便是政府专项债重新开启，但是通常难以满足地方政府的土地储备资金需求。为市场提供了更多的探索和创新的空间。但同时，我们也应注意到，就目前我国的关于土地储备的有关规定来看，土地储备资金的筹集方式十分明确，如何实现权益司的这项利好倡导，的确需要认真分析、谨慎从事。
一、从现行土地储备资金筹集的规定看
我国《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》(财综〔2016〕4号)中明确规定，土地储备机构新增土地储备项目所需资金，应当严格按照规定纳入政府性基金预算，从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排，不足部分在国家核定的债务限额内通过省级政府代发地方政府债券筹集资金解决。
《土地储备资金财务管理办法》(财综〔2018〕8号)中也做了明确的规定，土地储备资金来源于下列渠道：一是财政部门从已供应储备土地产生的土地出让收入中安排给土地储备机构的征地和拆迁补偿费用、土地开发费用等储备土地过程中发生的相关费用;二是财政部门从国有土地收益基金中安排用于土地储备的资金;三是发行地方政府债券筹集的土地储备资金;四是经财政部门批准可用于土地储备的其他财政资金。
从以上可以看出，在财政部和国土资源部(现改为自然资源部)等部门联合发布的文件中，对土地储备资金的来源做了明确的规定，资金来源就是两种：第一种，地方政府的相关各类财政资金;第二种，发行政府专项债券筹集的资金，除此之外，并无其他许可的规定。因此，权益司所提出的“鼓励地方创新，拓宽土地储备资金来源渠道。如探索引导社会资本参与土地储备工作，并通过与土地储备机构联合开发取得合理回报等”。在实践中如何操作，是需要引起我们深思的，核心原则是不应违反我国的上述现行规定。
二、从法理分析
财综〔2016〕4号文中同时明确规定了，“自2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。”此项规定也同时宣告了土地储备银行贷款模式的终结。其意义显然与土地储备资金只能来源于政府财政资金(包括发行政府专项债券)相得益彰。
本文权益司函件中所提“拓宽土地储备资金来源渠道，如探索引导社会资本参与土地储备工作”，从实际操作角度，很大可能性将采用由社会资本方出资或者社会资本方协调其他社会资金出资的形式完成。那么，根据财综〔2016〕4号文的规定，既然土地储备资金不能从银行贷款，又怎能从其他社会资本方中筹集。银行贷款和其他社会资本方出资本质上都是非财政资金出资，由此既形成了政府的财政支出责任(即，可能将被认定为政府隐性债务)，又对出资人造成了潜在的风险。更进一步说，土地储备资金用途主要以支付征地拆迁款为主，数额往往巨大，社会实体企业往往难以承受，因此，即便是社会资本方或者社会资本方协调其他人出资，穿透看，大部分资金可能仍然最终将来自于银行的贷款。如果确实如此，那么，最终又将导致了银行资金流向土地储备项目，这将明显有违我国所规定的银行资金不能给土地储备贷款的本质目的。因此，我们在顺应权益司的此项建设性规定之时，应当妥善处理，避免出现违规或者难以最终获得银行的局面。
三、建议对征地拆迁等资金的筹集进行更多的模式创新
我们应当注意到，我国明确限制的是以“土地储备”名义进行除明确规定外的融资，但是并没有禁止某一个项目开展投融资模式时不能包含征地拆迁补偿等内容。例如，在其他政府专项债券(例如产业园专项债等)中，仍然可以将征地拆迁补偿款等内容包含在项目中，并以土地出让金作为还款来源，此种案例不胜枚举。又如，在PPP模式中，多数PPP项目使用项目用地时，仍然存在了大量的征地拆迁补偿。因此，探索从实质上解决土地征地拆迁补偿等问题，应适当跳出土地储备的微观范畴，而通过合法合规的形式将其进行包装，以达到符合法律法规规定的条件。
综上，权益司的此则函件对市场上的土地储备资金的筹集无疑是一个利好的规定，但是，作者认为针对土地储备资金的筹集问题，在实际操作中，既要积极探索，又要严格按照当前我国有关部门发布的文件为主，以避免在实际操作中在合规性上和可融资性上出现实质性障碍。作者希望我们在模式创新中，更多的应关注于项目的包装，以合法合规的创新模式来解决土地征地拆迁等核心问题。当然，从实践中看，很多纯商业类项目(例如典型的房地产开发项目)中土地前期开发的包装仍然存在很大的难度，这的确既需要我们开拓思路，也是期许国家有关部门出台更有落地性、更符合实际的规定(例如出台如何对商业类项目与公益类项目进行综合开发等具有落地性的规定)，促进资金平衡，在不增加政府隐性债务的前提下，有效的解决土地资金来源问题。
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