随着PPP项目的逐步推进，越来越多的项目完成建设内容后进入运营周期，各方关注的重点也逐步由项目建设管理转向运营及付费管理工作。根据财政部全国PPP项目信息平台统计，截至2021年3月1日，管理库统计范围内累计落地项目7198个，投资总额达11.7万亿元，即使扣除使用者付费类项目，存在政府支付责任的项目不论是投资规模还是项目数量而言都非常庞大。参考PPP项目的回报机制，政府付费或可行性缺口补助(以下统称政府付费)是项目公司实现正常经营、偿还贷款并实现投资方回报的主要甚至是唯一来源，因此PPP项目的政府付费管理和执行情况一直都是参与各方关注的要点。
一、PPP项目政府付费相关政策
为规范PPP政府付费管理，国家主管部门先后出具了多项实施指导文件和管理办法。其中，国办发〔2015〕42号《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》明确了PPP项目政府付费的机制和管理要求。“(八)健全财政管理制度。建立完善公共服务成本财政管理和会计制度，创新资源组合开发模式，针对政府付费、使用者付费、可行性缺口补助等不同支付机制，将项目涉及的运营补贴、经营收费权和其他支付对价等，按照国家统一的会计制度进行核算，纳入年度预算、中期财政规划，在政府财务报告中进行反映和管理，并向本级人大或其常委会报告。”
财金[2016]92号《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》更是对PPP项目的财政预算管理操作办法及支付管理进行了详细的阐述和执行说明。本级人民政府同意纳入中期财政规划的PPP项目，由行业主管部门在每年7月底之前，按照预算编制程序和要求，将合同中符合预算管理要求的下一年度财政资金收支纳入预算管理，报请财政部门审核后编入预算草案，经本级政府同意后报本级人民代表大会审议。结合颁发的财金〔2020〕13号《财政部关于印发政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引的通知》，相关政策文件构建了完整的PPP项目政府付费管理办法，为各级单位实施操作提供了参考依据和指导。
二、PPP项目政府付费常见问题
虽然国家相关部门出台了较为完整的政府付费管理办法，但在项目实操阶段，参与其中的投资单位反馈依旧存在着诸如预算管理不规范、付费执行不到位、财政支出风险管理不当等方面问题。笔者结合自身工作经历及走访调研简要罗列部分项目操作过程中的常见问题。
1、因项目建设过程情况变化引发付费风险
在项目实施过程中受主客观条件影响，可能会发生因超出项目总投资而导致政府付费责任变大的情况，进而引发付费风险。例如：PPP项目在建设施工过程中经常面临的诸如前期费用增加、建筑材料价格上升、建设标准提高、建设内容增加等造成投资增加的情况。相关费用增加后一旦超出项目概算，势必会造成该项目政府的支付责任加大。此外，因项目推进节奏变动，项目付费发生时间及付费金额相较于项目策划阶段也发生了较大的变动。
与此同时，当地政府的财政收入情况相较于项目策划阶段的测算也发生了一定的变化。如相关责任部门不能及时收集了解各项目总体预算支出变动情况并做出动态管理，可能会发生PPP项目财政支出责任超出当地一般公共预算10%的情况，进而引发整体性的履约风险。
根据财政部全国PPP项目信息平台统计，截至2021年3月1日，全国共有23个行政区PPP项目财政承受能力超出当地一般公共预算10%的红线，有654个行政区财政承受能力处于7%的预警线以上。需要各地区PPP项目主管单位在项目实施过程中进行动态的财政承受承受能力评估和管控，确保当地的PPP项目整体付费风险可控。
2、项目财政预算管理执行不规范引发付费风险
PPP项目政府付费归属政府预算管理范畴，因此纳入财政预算管理是项目实现政府付费的首要工作。在笔者的项目实践过程中，部分地方政府的财政部门受限于当地财政总体支出规模限制，财政部门通过“总量控制”、漏报PPP项目的支出责任等方式以实现本级财政预算收支平衡的情况也偶有遭遇，各别地区甚至出现了将新的运营年度支付责任移出当年财政预算的情况。这类不思考如何进行有效的财政预算支出管理，而通过“修饰”PPP项目政府支出责任的形式来控制支出规模，除去会造成更大规模的违约和债务情况外，相关负责人员还将受到违规操作的法律制裁。
3、政府付费责任分摊后可能造成下级财政的支付违约情况
部分项目在进入政府付费阶段后面临实施机构本级财政与下级财政分担政府付费的情况，在实际操作过程中发现下级财政单位受限于自身实力可能会发生付费违约的情况。以某新建医院PPP项目为例，实施机构为当地镇人民政府。在项目进入政府付费阶段后，镇财政与区财政局就付费责任承担达成一致，由双方共同承担承担支付责任，但双方财政承担的政府付费责任并不与其财政收支规模对应，镇财政承担的付费责任甚至达到了其本年度财政支出总规模的30%，远超本级财政的承受能力，项目付费阶段镇财政发生支付违约。
这类存在财政支出责任分摊的项目，即使所在行政区当年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任不超过本级一般公共预算支出的10%，整体履约风险可控。但实际过程中依旧会发生因下级财政部门付费能力不足的原因而产生违约的现象。
4、政府付费执行过程中违约、违规
在笔者经历和走访的PPP项目中，即使项目政府付费已纳入本年度财政预算中，相关部门借口审核流程长、财政支付额度紧张等理由拖欠付费，不及时，不足额，甚至不付费的情况也偶有发生。以笔者服务的某项目为例。受疫情、土地市场需求冷淡和减税降费影响，当地财政收入发生大幅度下滑，多个政府投资类项目发生违约。针对投资方提出的付费申请，政府财政已无力履行支付责任，政企双方通过协商后达成延期还款方案，但在方案执行过程中政府又多次发生违约，如此严重的违约和违规情况引起了上级主管部门的关注，截至笔者发文阶段该项目所在省级主管部门已介入调查。
根据《<政府会计准则第10号——政府和社会资本项目合同>应用指南》要求，“政府方在义务发生当期未及时向社会资本支付款项的，应按照应付未付的金额确认当期费用和负债(应付账款等);在后续实际支付款项时冲减负债的账面余额，同时在预算会计中确认预算支出。”在项目实际操作过程中，针对不能及时支付的情况，地方财政部门是否严格按照相关规定纳入政府负债清单，是否实质形成隐性债务都是需要各级监管部门予以重点关注的内容。
三、投资方如何处理政府付费违约情况
在PPP项目实施过程中，不论是主管部门还是参与各方都不断强调在合作的平等法律地位，但不可否认的是包括PPP项目在内的在政企合作项目，企业依旧处于相对弱势的一方，面对违约情况双方在处置的方式和效果也存在明显的差距。在笔者参与的PPP项目服务中，投资方对待政府违约的处理方式上在常规按照合同进行违约索赔和处理外，结合PPP项目情况也发现了一些特殊的违约处理现象。
1、根据合同条款进行索赔
在项目实际操作过程中，一旦发生项目付费逾期，大部分项目都有相关的逾期付款索赔条款，社会资本可以根据合同约定进行违约索赔。以笔者服务的某项目为例：合同约定政府方如未按时足额向投资方支付政府付费，除去应支付欠款金额外，还需以应付未付金额为基数并按照每日万分之三的标准向投资方支付违约金。进入付款周期后，政府发生延期支付的情况，经双方协商后基于合同条款形成了展期支付的约定，社会资本也获得了相应的延期支付索赔。
2、终止项目合同并寻求索赔
根据财政部印发《PPP项目合同指南(试行)》文本，其中关于政府付费违约的约定内容为：“发生未按照合同约定向项目公司付费或提供补助达到一定期限或金额的情况。”当政府初次出现支付违约的情况，双方在协商和沟通后往往能形成宽限或延期支付的方案，但如果政府多次出现违约情况，投资方通常倾向于选择执行合同中的解约条款，终止项目合同并寻求索赔。
政府付费发生违约，项目公司经营将面临巨大的资金缺口，如不给予资金支持，项目的运行和经营将难以持续，后续势必造成项目绩效考核无法完成并造成相应的处罚和投资回报损失。即使投资方提供了项目公司运营资金，还要面临承担贷款偿还的资金压力，逐步加大的资金压力超出企业的忍受能力后也会导致合作终止。因此，投资方针对发生多次政府支付违约情况，相较于承受一定的未来收益损失，宁愿选择立即解除合同以避免继续投入和损失扩大。
此外，根据笔者观察，如果当地一个PPP项目发生多次政府付费违约，通常本地区的所有PPP项目都无法幸免。而一但某个项目启动终止工作，势必会进一步加剧当地财政的近期支出压力，可能会由此引发PPP项目终止挤兑，形成当地财政的系统性风险。
3、寻求上级主管部门支持、向各类信息处理平台寻求帮助
为保障PPP项目中社会资本方的投资效益，各级部门都设立的了相应渠道来收集和处理相关付费违约情况。财政部成立各地财政监察专员办事处，负责包含PPP项目的预算和债务管理的全过程监督。各地区财政主管部门，如各地省财政厅也负有项目预算管理和执行监察的职责，设立了相关的信息反馈和投诉通道。此外，工业和信息化部还设立了违约拖欠中小企业款项登记(投诉)平台作为中小企业和民营企业解决政府欠款的登记和处理平台。在政府付费违约情况发生后，投资方可向各级主管部门及相关信息平台进行情况反馈投诉，寻求帮助。
总而言之，投资方不论采取何种形式进行违约处理，都会产生一定的公共服务效益损失。笔者也遇到了因为付费违约而发生的诸如建设停工、运营停摆等严重影响项目运营效益的情况。而相关的合同诉讼还可能引发其他投资人对于政府信誉的担忧，进而影响到后续PPP项目的投资和其他政企合作项目的实施，甚至对于PPP行业的健康和高效发展造成破坏。
四、PPP项目政府付费管理的建议
国办发〔2015〕42号《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》提出的“依法合规、重诺履约、公开透明、公众收益、积极稳妥”。五条实施原则不仅是PPP项目的基础，也是当下政企合作中达成的广泛共识。在笔者看来只有依法依规建立政府付费管理操作细则;强化履约监管，对参与各方形成有效的监督和约束;不断加强项目执行情况披露，实现公开透明;坚持重诺履约的合同精神，才能实现了PPP项目政府付费的有效管理和执行。
1、建立各地区PPP项目政府付费管理的操作细则
财金[2016]92号《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》中关于PPP项目财政管理提出了总体的管理要求。但在各个项目操作过程中关于管理主体、执行办法、相关流程方面都需要参照当地的具体情况来执行，因此需要各地区PPP项目主管部门能够结合管理办法建立PPP项目政府付费管理操作细则。
以湖州市南浔区政府和社会资本合作工作领导小组办公室2020年11月25日印发的《南浔区PPP项目财政支出管理操作细则(试行)》(以下简称操作细则)为例。操作细则紧扣PPP项目相关指导文件要求，在预算申报、绩效考核、财政支付等方面针对管理主体、实施办法、节点要求结合自身情况进行了细化和完善，明确了工作参与各方的管理流程和办法。当地PPP管理机构通过操作细则实现了对所在区域内PPP项目财政支付的规范管理，也为更多主管机构进行PPP项目支付管理提供了参考和借鉴。
2、加强PPP项目执行情况监察管理
关于PPP项目执行监督机制现有的政策包含《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》“(五)推动预算绩效管理扩围升级。绩效管理要覆盖所有财政资金，延伸到基层单位和资金使用终端，确保不留死角。加快对政府投资基金、主权财富基金、政府和社会资本合作(PPP)、政府购买服务、政府债务项目等各项政府投融资活动实施绩效管理，实现全过程跟踪问效。”财金[2016]92号《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》“第三十七条，财政部驻各地财政监察专员办事处应对PPP项目财政管理情况加强全程监督管理，重点关注PPP项目物有所值评价和财政承受能力论证、政府采购、预算管理、国有资产管理、债务管理、绩效评价等环节，切实防范财政风险。”
笔者建议相关主管部门要落实审计单位和各地财政监察专员办事处对PPP项目的监督管理机制，加强PPP项目政府付费管理情况的监察力度，实现对PPP项目政府付费管理的有效监督。
3、加强包含政府付费情况在内的PPP项目信息反馈和披露
PPP项目在我国经历了爆发式的增长后逐步进入相对稳健的发展状态。目前，江苏、云南、陕西、贵州等区域的PPP项目依然维持着较高的投资热度，市场上也形成了部分专业的PPP项目投资机构，各类金融、咨询及专业机构对于PPP项目依旧处于产品创新和发展的阶段。参与各方都期待能够获取包含政府付费在内的全面、透明PPP项目信息，帮助各级单位不断完善PPP项目管理模式，进行产品创新，推动PPP项目的高效发展。笔者建议利用财政部综合信息平台，严格要求项目主管部门及时填报包含政府付费的执行情况在内的相关信息，推动PPP项目的信息的公开化。
4、建立财政应急救援机制
近年来，受新冠疫情以及国内外经济形势变化影响，部分地区政府的财政收入情况发生显著下滑，支出规模相较于项目策划阶段的预测规模发生了显著的缩减，部分区域的地方财政高度承压，包含PPP项目在内的政府支付项目面临整体性违约风险。建议由国家主管部门或省级主管部门建立财政应急救援和危机管理机制，通过发行专项债券等机制进行财政应急救援，避免系统性的财政风险。
5、强化履约意识
“重诺履约。政府和社会资本法律地位平等、权利义务对等，必须树立契约理念，坚持平等协商、互利互惠、诚实守信、严格履约。”这是PPP项目推广实施开展的基本原则。PPP项目运营周期长，每个运营周期内都面临政府付费管理工作，只有参与各方加强履约意识，遵守合同和相关管理要求才能实现PPP项目的高效管理，达成参与各方的收益要求。
政府付费作为PPP项目众多实施流程中的一环，从PPP项目实施管理过程而言，在已经充分考虑到政府财承能力的情况下，如果上述相关制度和机制能够不断完善，政府付费的管理和执行都将变的更加规范和高效，相信PPP项目提升公共服务的效益也会更加凸显。
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