“缺钱才选PPP，为何选择PPP还是缺钱”的论调折射出了地方领导对于PPP项目目标的困境：PPP目标到底是解决融资问题，还是解决项目运营效率问题?南京思远认为PPP项目的爆发、乱象和纠偏与PPP目标前期认知偏差有着密切关系。只有牢牢把握PPP所倡导的公私合作关系才从根本上厘清PPP目标，才能正本清源、推动行业健康发展，解决PPP项目融资难、政府花钱多、双方利益对立的问题。
一、PPP融资难题是老大难的问题
在清华大学PPP论坛上，某位领导说“因为缺钱才选择PPP，为何选择了PPP还是缺钱?…我县纳入财政部PPP项目入库的共有15个，签约落地项目10个，其中9个项目已开工建设，1个项目已经完工并运行。而截止到现在，仅仅有1个项目，当竣工验收之后，才真正实现了贷款到位。融资不到位直接导致了项目建设期延长，有的项目甚至进入停滞状态。”客观说明了PPP项目实施的难度。财政部PPP中心数据显示,截至2019年5月末,PPP管理库累计项目9000个、投资额13.6万亿元;累计落地项目5740个、投资额8.8万亿元,落地率63.8%，即有将近三分之一的项目未能成功落地。在这些未能落地的项目当中，大部分原因都是卡在融资难题上。
对于“因为缺钱才选择PPP，为何选择了PPP还是缺钱”一种解读视角是PPP项目融资不畅导致了PPP项目无法顺利实施;一种是选择了PPP模式推进项目，地方经济和财政也没见到改善。PPP项目的融资难、融资变贵，PPP项目实施周期长，见效慢是行业内的普遍共识。特别是PPP项目的融资难直接导致了项目实施成本飙升、各方谈判合作成本增加，成为了关注焦点。因此不难理解上述领导的话语引起了PPP参与各方的共鸣。
二、正确认知PPP目标方能避免融资难题
但是该县的PPP项目出现上述问题，我们认为一点也不奇怪，地方领导对于PPP项目目标理解认知的偏差才是这种现象的主导因素!“因为缺钱才选择PPP，为何选择了PPP还是缺钱?”显然将PPP的融资功能放在了第一位，意味着如果地方政府有其他资金来源(如地方平台融资顺畅、专项债和一般债额度充足等)，那么肯定是不会选择PPP模式的。这样的认知实际上完全偏离了PPP的本质。在《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(财政部 发展改革委 人民银行政府，国办发〔2015〕42号)就已经明确指出：政府和社会资本合作模式是公共服务供给机制的重大创新，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。政府和社会资本合作模式有利于充分发挥市场机制作用，提升公共服务的供给质量和效率，实现公共利益最大化。
很显然，国家政策文件对于PPP项目模式的主要目标是充分吸收社会资本的投资能力、供给能力和管理能力，提高项目质量效率并支付合理对价。因此，PPP项目的根本出发点在于充分吸收社会资本进入基础设施领域，提升基础设施投资效率。基于该种逻辑，PPP项目应当选择具有相应投资实力、管理运营能力的社会资本方，更应当从综合考量角度关注引入社会资本方实施项目带来的质量效率提升的可能性，而不应当仅仅从完成项目融资角度出发推动项目，最后异化为财政支出刚性或融资卡壳。如果仅仅从项目缺钱角度出发实施PPP。那么很有可能出现两种结果：一是项目本身缺乏财务可行性而推动项目;二是采取PPP项目并不能提升项目的实施效率(比如较少关注PPP项目营收挖潜及边界设计)。在这种背景下，社会资本方的追求也将聚焦于建设环节的成本回收，并不会真正去下功夫提升项目运营质量，这将造成项目契约的不完全性和约束的边界缺失，全生命周期来看项目支出成本将大大提升。项目即使能够获得立项和入库，在项目融资环节也会面临巨大困难，因此不难理解“缺钱做PPP，做了PPP还融不到钱”的困境。
三、从项目选择、项目设计和项目支持上破解PPP融资难
南京思远认为PPP项目的融资是仅是项目实施的重要环节，但是真正的PPP项目应该不会为项目融资发愁，因为：真正的PPP项目提升了项目运营效率，能够节约政府全生命周期的支出，对于政府来说财力支付保障程度更高，投资方或金融机构方应当更有信心进行合作;真正的PPP项目能够激发政府和社会资本方的价值共创，社会资本方在进行PPP项目实施可能性的评估时将会考虑项目本身现金流、项目回收周期、项目价值创造激励，从而提高项目融资的可能性。当然为支持PPP项目顺利融资，国家还应该在PPP项目资产证券化、PPP项目运营收益权抵(质)押、PPP项目再融资支持、政府方有条件担保支持等多方面进行支持。
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