高等教育领域PPP项目是指近年来以高校为主体，在政府相关政策的指引下，引进社会资金参与的校园合作建设项目。随着我国高校扩招规模的不断加大，我国各高校纷纷对校园的基础设施改建、翻建或扩建。传统的融资来源不再适合高校校园建设的资金需求。从2014年开始，国务院、财政部、发改委等部门先后出台了多项行政法规、部门规章等规范性法律文件，鼓励、引导和规范地方政府在公共基础设施和公共服务领域应用PPP模式。全国各地的大学由向银行贷款融资模式改成政府、校方与社会资本合作的PPP融资模式。
从PPP模式应用于我国高校校园建设的实践来看，因校园建设领域应用PPP模式的时间尚短，可借鉴的国内成熟经验尚且不足;加之我国尚未出台关于PPP模式的系统法律规范，相关操作散落在法律层级较低的行政法规或部门规章中，PPP模式的法律制度保障体系尚不健全。因此，为保障PPP模式在高校校园建设领域的顺利开展，应当正视目前PPP模式在高校校园建设实践中存在的主要法律问题，通过借鉴PPP模式在国内外校园建设中成功的法律经验，结合我国实际情况提出有针对性的法律举措，使得高校校园建设顺利落地。本文运用文献研究法和案例分析法对高等教育领域PPP项目的特点与法律保障进行了研究。一、高等教育领域PPP项目的特点在涉及基本公共服务的PPP项目数量排名中，教育领域已名列前茅(数量前三的领域分别是教育、旅游与医疗)，其中高等教育领域兴办落地的PPP项目也呈逐年递增趋势。随着高等教育办学规模的扩大，高等教育领域的项目投资正逐年增长，这也给高校带来了巨大的资金压力，特别是目前相当数量的高校进行新校区建设及改善教学与配套服务设施，仅依靠财政投入很难顺利推进，借助PPP融资模式填补资金缺口，从而引入社会资本参与高校的建设与校内公共服务已成为一种重要的选择。高校作为承担高等教育使命的公益性事业单位，所举办的PPP项目有自身的特点与优势，也产生了一些带有共性的问题。如何克服高校PPP项目所存在的典型问题，优化项目发展环境，减少合作矛盾，把运行风险降到最低，应当是当前高等教育领域推进PPP项目实施的关键。
PPP模式的实质是为弥补财政投资的不足，在公共建设与服务领域通过授权特许经营吸纳社会投资，社会资本可以籍此参与公共项目的运营与收费，享受原来财政投资的收益机制。高校既是教育单位也是校内公共服务的供给部门，校内餐饮、洗浴、宿舍、教师公寓、会务与住宿接待(学术交流中心)、面向社会的公共体育场馆等由于可获得长期经营回报，对社会资本有较强的吸引力，具有举办PPP项目的条件。高校可以作为项目实施机构通过政府采购程序，招标遴选社会资本组建项目公司(特殊目的公司)，与项目公司签订PPP项目合同;也可以同作为投资人的社会资本直接签定PPP项目合同。与其他领域相比较，高等教育领域PPP项目具有以下几个特点：
第一，高等教育领域目前属于鼓励与社会资本方合作开展PPP项目的领域。长期以来我国高校的建设投资都来自政府的财政投入，高等院校及教育部门政府性负债较多，通过高校与社会资本的合作，将存量资产转让给社会资本方或利用社会资本建设运营高校相关公共服务设施，是拓展融资渠道，减少政府财政投入、有效化解政府性负债的有效途径。高校举办的PPP项目往往能够得到政府的财政基金支持。
第二，项目需求具有长期性与稳定性，能够建立合理的投资回报机制。高等教育领域可以开展的PPP项目主要分为建设项目与公共服务项目两大类，一般而言在高校新校区建设中，除少数可以用来租赁的经营性公寓外，大都具有非经营性的特点，没有固定经营收益满足社会资本投资回报，如果采用PPP模式则需要通过政府付费或可行性缺口补助支付社会资本。另一方面高校公共服务设施则因为师生的刚性需求可获得稳定的收益，即使因高校的公益属性使得这类设施必须微利运营，因为需求的长期性与高校范围内的特许经营，收益是有可预期的。因此以高校公共服务设施项目可以建立符合PPP模式运行的投资回报机制。
第三，项目法律关系较为明晰，不会涉及民事关系与行政关系的纽结。一些政府直接同社会投资兴建的PPP项目，往往因有政府作为一方主体，涉及政府发布的优惠政策、行政许可等，带有强烈的行政色彩，从而使得双方的法律关系变得复杂。一般认为，PPP法律关系涉及政府特许经营许可的，属于行政争议;对于PPP协议本身的内容及其履行，则属于民事法律关系的范围。高校作为教育系统，属于社会服务领域，其资金的使用属于财政资金的使用与管理范畴，但高校作为一般事业单位，不具有政府的社会管理职能，则不会产生政府作为合作一方既当运动员又当裁判员的情况，其与社会投资方的关系，都是平等的民事关系，不存在项目法律属性的争议。合同的约定与履行在高校PPP项目中显得尤为重要。
第四，高等教育领域推行PPP项目能够改革高校公共服务的管理体制与机制，提高服务效能。高校可以推行PPP项目的领域有基础教育设施建设、公共服务、科学研究项目等。但教育基础设施方面高校能获得直接财政资金投入、政府债券，或者直接租用教学场地;科学研究项目可获得政府或企业的科研经费支持;高校的PPP项目目前主要集中在校内公共服务方面。在实行PPP模式以前，公共服务项目都由校内相关行政部门直接经营或管理，行政化色彩浓厚，虽然近年来高校采取后勤服务独立运营、公司化运营等政策措施，但因历史形成的依附关系与相关公共服务项目的垄断性，收效甚微。引入PPP项目运行后，公共服务项目投资伊始就有社会投资者参与，保持了项目运营的社会化、市场化与独立性，减少了高校对微观事务的过度参与，使高校管理层能将更多的精力投入到人才培养、科学研究、社会服务与文化传承等高校的主要职能中来。
二、高校PPP项目运行中出现的典型问题(一)社会资本的逐利性与高校公共服务的公益性发生矛盾，导致运营过程中纠纷时有发生由于缺乏对PPP项目统一的管理体制与制度规范，目前我国PPP项目起步时间不长，新建项目占总数的90%以上，项目在运行中的风险与合作方之间的矛盾还未充分显现出来，涉及PPP项目的规范性文件以政府部门的指导性意见为主，缺乏具有可操作性的法律规则。目前我国高等教育的公益属性决定了高校提供给师生的公共服务必须是无利润或者是微利润的，公共服务的质量水平与价格调整往往是较为敏感的问题，收费定价机制约定不明、运行不畅往往是与社会资本产生纠纷的首要原因。社会资本的逐利性往往将收益最大化作为首要追求，其为了收回投资，所提供的产品或服务质次价高，导致一些公共服务设施运行过程中受到师生投诉，矛盾重重。在PPP项目招标过程中，校方往往设定严格的准入条件，对社会投资方今后的经营行为尽可能多地设定各类限制条件，最大限度地维护校方利益，特别是有时高校固有的收费盈利项目不能做到与社会资本方分享，片面地压缩社会投资的盈利点，更会激化这一矛盾。当社会投资方进入项目的运营阶段后，在利润最大化的驱动下，会不断地寻找借口突破原有约定中的限制条件。
(二)项目须依靠收益回报机制独立运营，抵抗政策风险能力不足与政府直接参与的PPP项目不同，高校所涉及的公共服务一般属于对高校内部的师生员工所提供的社会服务，具有内部经营性质，不同于面向所有社会不特定的公众的社会服务项目，因此从项目类型上看高校的PPP项目一般为经营性项目。由于财政部门和教育部门在政策层面对高校财政资金的使用有严格的制度约束，高校一般不可能以可行性缺口补助等方式直接支持其PPP项目的运行，PPP项目须依靠收益回报机制独立运营。如果高校实施的PPP项目享受政府的补贴优惠，相关补贴优惠政策因发生改变或取消而发生损失与纠纷，很难通过行政诉讼一揽子解决，必须要在合同订立之初，就对政策风险建立分担机制，否则就会产生因优惠政策取消而导致项目无法实施的后果。
高校对举办PPP项目缺乏经验，监督作用难以发挥在项目初期，高校具有社会合作者的选择权，处于相对优势地位，可以通过设置招标条件对潜在的合作者提出更多有利于校方的条件;但在招标完成、协议签订之后，高校的这种优势就会逐渐丧失。加之高校属于非生产经营性的事业单位，参与市场经营活动的经验不足，无论是采用项目公司模式还是直接与社会资本合作模式，都存在项目实施主体不明、项目合同约定不明、纠纷解决机制不畅等问题。例如在项目的建设与实施过程中，对社会投资方提出的种种不合理诉求难以应对;以设立项目公司的方式实施合作项目的，对项目公司的治理结构及经营行为难以监管等。
BHI客服1
