1 引言
国家统计局2014年数据显示，中国总人口数为13.67亿，其中60岁及以上2.12亿人，占总人口的15.5%，65岁及以上1.37亿人，占总人口的10.1%。老龄化社会的快速到来给中国的养老事业提出了巨大挑战和新的难题，传统的由政府主导的养老模式融资渠道单一，严重依赖于政府财政，随着土地财政的逐渐枯竭而难以为继。中国政府在2006年提出构建以“居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充”的养老政策理念，机构养老被归结为社会养老的主要形态之一。机构养老在国内发展的时间较短，提供的设施及服务并不能完全满足老年人的养老需求。而社区养老常因为经费不足导致养老服务保障水平低、社会化养老程度差。
党的十八届三中全会提出，深化改革化解地方政府债务难题以及以市场化推动新型养老事业建设的部署，“允许社会资本通过特许经营等方式参与公共服务投资和运营”。2014年财政部《关于2014年中央和地方预算草案的报告》首次使用PPP模式概念，明确提出要“大力推广PPP模式，创新投资机制，建立多元可持续的养老基金保障机制”。
2 中国应用PPP模式推进养老事业中存在的问题
(1)PPP模式养老项目在方案设计上不受重视。养老项目具有自身的特点，PPP模式引入养老项目需要具体情况具体分析。新型的养老方案设计应该根据老年人的身体健康情况，制定不同的服务标准。PPP项目的养老模式收费机制较难设计，在设计方案的初期需要审慎考量。
(2)可供参考的国内经验较少。PPP模式改进公共项目的供给这一观念是从国外引进的，本身是带有其他国家的国情背景，而用在中国的养老事业推进，应该充分考虑国内的实际情况。
(3)目前的PPP项目投资回报率低、风险大。首先，对应用PPP模式推进国内养老事业宣传力度不够。其次，中国在PPP模式项目立法方面缺少具体、有针对性的法律条文，在执行方面缺少有效的协调机制，由于对PPP模式项目的前期建设、后期的利益补偿都是由不同的部门管理，使得对整个PPP模式的执行监督管理的步调不一致。
(4)地方政府在PPP模式养老项目中诚信缺失。一是缺乏契约精神。有些PPP模式项目在领导班子换届后就中断了，预期的效果无法达成。二是有些地方政府仍保留旧的思想，担心过多的民间投资会有损政府的投资收益，故而有意设置障碍，干扰合作的进行。三是PPP模式流于形式，不能较好地保证民营企业的合法经营权益。
3 国内外应用PPP模式推进新型养老事业的经验
3.1中国台湾地区的经验
(1)鼓励福利化与产业化协同发展。通过福利化与产业化协同发展模式，可以保证养老服务的供给数量和供给质量。另外，中国台湾地区对养老事业制定了具体的、有针对性的法律法规，加强了政府对养老项目的引导与监督。
(2)引入社会力量主要是非营利性的社会组织。中国台湾地区则选择社会上的非营利性组织作为养老事业的提供商。如通过接受各方捐赠来获得资金的基金协会，如恒安照护集团等主要以慈善事业为核心的企业。
3.2新加坡的经验
(1)从政府方面来说，新加坡政府在推进PPP模式的养老事业中居于主导地位。一是新加坡政府制定了具体的、有针对性的法律法规，供养老项目遵循。二是政府高度重视，并成立了专门项目小组，综合管理PPP模式养老事业的发展。三是政府为大力支持PPP模式养老事业的发展，设计了多种优惠政策，对引进社会资本的养老项目提供相应的津贴补助。四是政府加强了对养老行业的监管力度。
(2)从社会力量方面来说，新加坡的养老事业发展引入了社会的力量，由政府发起的养老项目委托社会组织来从事具体的运营管理，使得公共部门和私人企业分工合作，有效率地满足了社会对养老服务的需求。
3.3美国的经验
(1)引进PPP模式吸引社会力量参与养老事业的建设和运营。总的来说，美国应用PPP模式推进养老事业的模型主要有3类：一是私人投资或者团体组织投资，政府或者公共部门负责管理运营;二是政府全部投资，由私人或者社会团体负责管理和运营;三是资金方面由政府、私人、社会团体三方共同出资，由私人或者社会团体进行管理和运营。
(2)政府的职责明确，主导地位明显。美国政府对PPP模式的养老事业出具较优惠的税收政策和适应的财政津贴。美国的养老金制度主要分3个层次，政府养老、企业单位养老、个人负担养老。美国政府勒令相关部门执行严格的养老项目监管和检查制度，从而更好地规范了养老项目的运营标准和质量管理水平。
(3)美国政府重视民间养老机构的建设。美国在养老事业上，创新之处在于以政府为主导的社会力量广泛参与。发达的市场经济体系为养老事业的发展提供了丰富的融资模式。
4 总结与建议
4.1国内外经验总结
(1)发挥政府的主导作用是关键。PPP模式的重要组成有两部分：一是政府力量;二是社会力量，需要这两种力量共同协作，相辅相成。PPP模式推进养老事业更加需要政府的支持与引导。政府的主导作用会为PPP模式的良好发展营造健康的政策环境。
(2)鼓励非营利组织的发展。养老事业中非营利型的社会组织是推动PPP模式发展的主力军。同一般性营利企业相比而言，非营利单位既保留了作为社会力量的独立性和弹性，又具有可以保障养老项目的福利性和公益性的特点。既避开了公共行政管理模式的弊端，又保留了养老服务行业的核心宗旨。
(3)加快完善具体的法律法规。PPP模式推进养老事业发展的核心在于政府和私人单位中存在一种契约精神。中国台湾地区、新加坡、美国都在应用PPP模式来改革养老事业之前就制定了针对性的法律条文，从而为PPP模式项目方案的运营提供法律法规和法律保障。
(4)宣扬福利化与产业化协同发展的理念是必要条件。中国国内大部分地区把养老事业定义为公益性的事业，束缚了养老事业的发展。新加坡和美国社会早就把养老事业发展的福利化和产业化融合，扩大了养老服务市场的规模，为实现PPP模式的养老事业提供了必要条件。
(5)设立专门的管理部门是有利的工具。设立专门的管理小组既可以对PPP模式的方案设计和运营提供理论支撑，还可以发挥政府主导作用的职责。成立专门的管理部门就可以针对PPP模式的养老事业提供有利的工具，宏观上协调各个方面的力量，并予以集中监管。
4.2对策建议
(1)政府部门应加快提升在PPP模式领域的专业能力，尤其是在养老事业方面应用PPP模式的能力。提升对PPP模式养老项目的研发能力;提升对PPP模式养老项目的管理成立;加快转变政府观念，遵守契约精神。
(2)改进PPP模式养老项目的协调机制。完善PPP模式养老项目的实施机制，重点完善其审批机制、责任分担机制和监管机制等;建立有效的项目协调机制;完善PPP模式养老项目的运作机制，规范PPP模式的运作程序、提高项目运作透明度。
(3)健全PPP模式养老项目的市场体系。充分利用竞争机制的作用来加快完善PPP模式养老项目的市场价格机制;加快与PPP模式养老项目相关的服务市场的发展;加快以市场为主体的经济体制转型，确保PPP模式的正常竞争，为推进PPP模式养老项目营造良好的经济基础。
(4)完善有关PPP模式养老事业的法律法规。加快对中国PPP模式养老项目的实践成果总结，制定统一的法律制度来规范PPP模式养老项目的运作，并对现行的法律法规进行系统梳理;明确PPP模式立法的定位，将PPP模式立法定位于民商法，以实体法和程序法并重，契合政府部门和社会力量之间的平等合作关系。
(5)加强对PPP模式养老事业的政策引导。政府部门加深对PPP模式的认识，进一步完善一体化和综合性的PPP模式养老项目政策支持体系;充分发挥社会资本在公共服务规划、经济结构调整、公共品组合发展中提供作用;加快市场开放度，增强社会资本进入PPP模式养老服务行业的积极性;深化公共服务价格改革，加快完善养老服务行业的价格机制，让社会资本形成稳定的收益预期，确保社会资本具有进入养老事业的充足动力。
资料来源：许白玲.公私合营(PPP)模式推进中国养老事业发展的路径探析[J].世界农业,2017,{4}(06):168-172.
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