随着中国经济社会发展进入新时代，PPP模式必将迎来新的发展机遇与挑战。新时代推进PPP模式的持续健康发展，必须契合现代国家治理理念，将PPP模式纳入到国家治理现代化的整体框架之中。这就要求把发展PPP模式与推进国家治理现代化有机统一起来，在国家治理现代化整体框架的统领下推进PPP模式的发展，并以是否推进了国家治理现代化等标准来衡量PPP模式的发展成效，从而产生更加积极的、全面的、深刻的意义。
(一)构筑PPP模式的共治基础
PPP模式是作为一种人为约定的合作模式，要实现其所倡导的多元共治格局，前提是要积极培育多元化的PPP模式参与主体。首先，地方政府作为组织推动PPP模式的主体，要转变思想观念，理性客观地对待PPP模式，积极主动地推动PPP模式的发展。基于地方政府当前在基础设施和公共服务领域所面临的治理约束(财政约束、债务约束、融资约束等)以及PPP模式本身所具有的巨大优势(改善治理效率与质量、弥补公共资金不足等)，PPP模式不失为一种较为理想的制度安排选择。因此，地方政府要高度重视PPP模式的发展，契合现代治理理念来推广运用PPP模式，使PPP模式成为推进地方治理现代化的有力工具。其次，解开公共领域“社会资本尤其是民营资本进入难”的扣子，重视鼓励和引导各类社会资本尤其是民营资本参与PPP项目，拓展社会资本特别是民营资本的发展空间。这就要求进一步放松基础设施和公共服务领域的进入规制，打破社会资本尤其是民营资本进入基础设施和公共服务领域的各种不合理限制，破除普遍存在的“玻璃门、弹簧门、旋转门”，鼓励、引导社会资本特别是民营资本广泛参与基础设施建设公共服务供给。特别是对于民营资本，要构建亲清新型政商关系，树立平等合作和一视同仁的理念，尽可能采取公开招标的方式，采取多种方式鼓励民间投资，为民营资本参与PPP模式提供方便之门。最后，提升公众在PPP模式中的作用和地位。这就要求要建立健全开放多元的公众参与机制和全面有效的信息公开机制，通过加强宣传教育来提高公众在合作中的参与意识和参与能力，进而确保社会公众有权知晓项目的运行情况，前期的立项决策阶段享有项目知情权和利益表达权、中期的建设阶段享有合同监督权、后期的运营移交阶段享有服务质量监督权。与此同时，必须规范PPP模式中各参与主体的权责利关系，厘清其各自的权责利边界。首先，优化PPP模式中的权力分配，规范公共权力的边界。一方面，政府只需管好应该管好的事情，对于作为合作方的非政府主体能管好的领域应该给予充分放权，给予市场、社会等主体以更大的“用武之地”。另一方面，政府必须约束自身权力，规范自身行为，规避运用权力对合作过程进行不正当干预的行为。其次，明晰PPP模式中各参与主体的责任范围，确保各参与主体都履行相应的职责和发挥应有的作用。这就要求政府由公共物品的垄断提供者转变为合作者和监管者。具体讲，政府职责定位应该是：确认公众对某种基础设施和公共服务的需求，并为之编制好计划;审查基础设施和公共服务项目的可行性;授予特许经营权(通过选择特定的民营合作伙伴);完成合作订立中的各项事务;实施价格规制以维护公共利益;为项目融资提供某些支持;设立绩效评价标准并监测绩效。同时，作为合作方的市场或社会也要积极与政府协商、谈判，建立合作伙伴关系，承担PPP项目全生命周期中各个阶段的相应职责，如项目融资等，履行公共责任，形成政府与市场或社会既分工明确又相互协调的合作共治局面。最后，基于利益共享和风险分担的机制设计，让PPP模式中各参与方的利益与风险得到统筹安排和合理分配。在风险分担方面，可控风险应由最优能力控制该风险的参与方承担，至少是部分承担，因为这会产生追求效率的激励。同时，外生风险应可以转移给最能承受的一方承担或促使该风险分散化。同时，要根据各方所承担的风险与所获得的收益相匹配的原则，建立合理的收费机制和价格动态调整机制，在确保公共利益的前提下实现PPP模式中各参与方的收益分配均衡。
(二)提升PPP模式的法治水平
构建PPP模式有力的法治保障，走法治化发展之道，关键在于建立健全系统完备的 法律制度框架。总体上，要按照“法律规范 + 政策指导 + 实施细则”的制度框架，建立健全PPP模式的制度规范体系，明确解决PPP模式如何运用、PPP 模式如何操作以及PPP模式中各方主体权利和利益如何保障等重要问题，为PPP模式的良性运转和健康发展提供强有力的法制保障。具体来说，一是要加强PPP模式立法的顶层设计，积极推进国家层面的PPP模式立法，进一步提升立法的层次和阶位，增强法律法规的权威性和效力。二是尽快明确和建立负责PPP立法的职能机构，统一指导和协调PPP立法工作，避免各部门在PPP模式立法中各自为政而导致的法律法规重复冲突问题;并坚持以问题为导向明确推进PPP模式立法，摒弃部门之争、概念之争，防止落入立法“部门化”的窠臼。三是秉持“整合PPP模式与特许经营，立一部PPP模式法”的立法思路，遵循“先条例，后法律”的立法路径，尽快颁布和实施《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例》，在条件成熟之后将该条例上升为由全国人大及其常务委会颁布的法律;并明确该法作为PPP领域中“小宪法”的地位，将《基础设施和公用事业特许经营管理办法》以 及其它有关PPP模式的法律法规纳入该法的整体框架之中，即该法统领和约束政府与市场、政府与社会所有合作关系的法律法规和政策。四是政府要遵循契约精神。一方面，政府树立契约精神，强化合同约束，尊重并信守契约，更加注重“按合同办事”，更加注重平等协商、公开透明，提高政府的信用水平。另一方面，要进一步推进法治政府建设，严格依法行政，规范政府权力运行，把政府的各项行政行为纳入法治轨道，确保 政府守法诚信，进而保持政策与法律的一致性、连续性和稳定性。
(三)秉持PPP模式的善治取向
PPP模式通往善治之道，除了构建共治基础和法治保障之外，还在于有效协调与平衡其中公与私的冲突与矛盾，使各方主体间合作处于一种最佳状态，从而实现公共利益最大化。尽管PPP模式中公与私之间在一定程度上确实存在此消彼长的关系，但并不意味着二者之间冲突与矛盾是不可调和的。应当认识到，PPP模式本身正好体现了公共利益与资本利益可以相互调和、相互促进的一面，且在一定制度框架内可以达成公、私双方的有效合作、良性互动，从而实现互利共赢。这就要求通过相应的制度和机制设计来尽可能地消解PPP模式中的公私冲突，实现公共利益最大化，从而踏上善治轨道。首先，优化PPP模式的合约协议设计，运用法制规范来协调平衡公共利益与私人利益的冲突。一方面，PPP模式的合约协议中要强化公共利益因素的考量与嵌入，要以契约方式细化或固化公共利益目标，并要求私人合作方严格遵守，从而最大限度地维护和增进公共利益;另一方面，PPP模式的合约协议要注重尊重和保护私人利益，契约安排要包含对私人部门的激励条款，如合理的投资回报率等，使私人部门认识到在实现公共利益价值目标的同时也可以获得合理的利润回报。其次，建立健全激励约束机制，规范和引导公共部门和私人部门行为，加强对公共部门和私人部门两者的监督与约束,促使公私部门为推动伙伴组织实现其使命而通力合作，使之与公共利益最大化相吻合，进而有效协调平衡公共利益与私人利益。具体包括构建纠纷仲裁机制使合作各方的权益得到有效确认而引导纠纷解决;构建问责机制来督促公私双方更好地承担相应的责任;构建沟通交流机制来确保公私双方能够充分的表达、协商、协调;等等。最后，公私双方要立足公共责任本位，寻求双方之间的最大公约数，塑造公私双方相互信任、相互理解、相互尊重、相互包容的共同价值观;要减少由于行事逻辑不同而产生的持续性误解和冲突来建立良好的伙伴关系，双方需要通过努力，逐渐理解和欣赏对方的组织规范、思维方式和知识基础。
(资料来源：孙翊锋.PPP模式的治理逻辑、现实困境与发展路径——构建面向国家治理现代化的PPP模式[J].湖湘论坛,2018,31(06):142-151.)
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