PPP(Public-Private Partnership)是指在公共服务领域，政府采取竞争性方式选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付对价的一种公共基础设施投资和运作模式。
PPP模式的发展历程
国内首个PPP项目是2003年北京市地铁4号线项目，但2009-2014年期间，由于基建项目通过信贷和债券融资渠道较为通畅，PPP模式发展动力不足。自2014年11月，国务院出台《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，鼓励社会资本加大社会事业投资力度，建立健全政府和社会资本合作(PPP)机制，充分发挥政府投资的引导带动作用，创新融资方式拓宽融资渠道。各部委于2014年大力推广PPP模式，出台多项PPP支持政策。2014年11月财政部印发《政府和社会资本合作操作指南(试行)》，指导政府和社会资本合作项目实施质量，规范项目识别、准备、采购、执行、移交各环节操作流程。2014年12月发改委发布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，指出PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目，并明确了操作模式。2015-2017年，PPP项目快速发展，PPP项目总投资金额从2016年的8.1万亿元增长至2017年末的18.2万亿元。
2018年以来，在强监管的环境下，PPP项目进入规范发展阶段。2017年12月财政部印发《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》，对PPP入库项目整顿清理，纠正PPP泛化滥用现象，进一步推进PPP规范发展;2018年3月财政部发布《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》，对资本金审查、PPP项目进一步进行规范。监管部门频繁出台了一系列针对地方政府债务及PPP模式管理政策，PPP模式规模下降。
随着监管环境的逐步稳定，国家各部委对 PPP 模式的不断规范和完善，PPP 模式已成为政府基建投融资的常态化工具之一，也为政府投融资体制的其他创新模式提供了支持。
截至 2020年末，财政部PPP在库项目总计13298项，总投资额为19.2万亿，其中管理库项目9928项，投资额为15.21万亿;储备清单项目3370项，投资额3.96万亿。
PPP运作方式
(1)委托运营模式。委托运营模式是政府将存量公共资产的运营维护职责托付给社会资本或项目公司，社会资本或项目公司不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式。该模式下，政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付委托运营费。
(2)管理合同模式。管理合同模式是指政府将存量公共资产的运营、维护及用户管理职责授权给社会资本或项目公司的项目运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付管理费。
(3)TOT模式。转让—运营—移交是指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及其所有权移交给政府的项目运作方式。在项目运营期间，政府主体起到监督社会资本方提供公共服务或产品的作用。
(4)BOT模式。建设—运营—移交是社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式。该模式在城镇污水处理、垃圾处理以及光伏发电领域均有应用。
(5)ROT模式。改建—运营—移交是政府将公共资产进行改扩建，再交给社会资本方或项目公司进行运营，合同期满后再移交给政府主体。该模式是政府在TOT的基础上，增加改建内容的项目运作方式。
(6)BOO模式。建设—拥有—运营是由BOT方式演变而来，在BOO模式下，社会资本或项目公司拥有项目所有权，但必须在合同中注明保证公益性的约束条款，一般不涉及项目期满移交。
对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授权特许经营，采用BOT等模式推进。对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授权特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用BOT、BOO等模式推进。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用BOO、委托运营模式推进。
PPP模式的发展现状
管理库项目总体稳中有升，但增速逐步放缓。
管理库各阶段项目数小幅增长，其中处在执行阶段的项目数量逐渐上升。2021年5月，管理库项目数量为10132个，同比增长5.82%，其中准备阶段项目数量为746个;采购阶段的项目数量为2046个;执行阶段的项目数量为7430个，占比超过一半。管理库投资额稳步增长，其中执行阶段项目投资额增幅较大。2021年5月，管理库项目投资为15.68万亿元，同比增长6.88%，其中准备阶段投资额为0.91万亿元;采购阶段投资额为2.78万亿元;执行阶段投资额为11.99万亿元。
图1：2017-2021年3月管理库项目投资额增速(%)
图2：管理库各阶段项目数(个)
图3：管理库各阶段项目投资额(万亿元)
PPP项目投资规模大、周期长、区域分布不均匀。
PPP项目主要分布在市政工程、交通运输、生态建设和环境保护等行业，项目周期相对较长。截至2021年7月，管理库项目数量前5名分别为市政工程(4132个)、交通运输(1395个)、生态建设和环境保护(957个)、城镇综合开发(625个)和教育(498个)。从投资额来看，交通运输投资额最高，为5.2万亿元，市政工程紧随其后，生态综合开发和生态建设和环境保护分别为2万亿元和1.1万亿元。按投资金额来看，1-10年内的占比仅为5.5%，10年以上的项目占比超过90%。
从区域分布来看，云贵川PPP项目投资规模大。当前PPP项目投资前十大省份分别是云南、贵州、四川、河南、浙江、山东、江苏、湖北、河北、广东，其中云南、贵州、四川均超过1万亿元。当前PPP项目区域分布和地区经济水平存在不平衡，将给施工企业带来资金周转压力。
图4：PPP项目周期及PPP投资额前十大省份(亿元)
图5：分行业管理库项目数量(个 )
图6：分行业管理库项目投资额(万亿元)
PPP项目落地加快，市政工程、交通运输等领域的PPP项目落地率高。
执行阶段的项目逐渐增加，PPP项目落地加快。近几年管理库项目落地率逐月小幅增长，2021年5月，管理库项目落地率为72.4%，较2020年5月增加了4.5个百分点。
图7：管理库项目落地率(%)
截至2021年5月，市政工程行业PPP项目落地率为41.8%，遥遥领先其他行业;交通运输行业PPP项目落地率为14.4%;生态建设和环境保护、城镇综合开发、教育的落地率分别为9.5%、6.1%和4.7%，分别排第三、第四和第五。
从区域的分布来看，北京落地率高达90.7%，居全国第一;安徽省略低于北京，落地率为89.5%，居全国第二;浙江省和福建省的落地率均为86.7%;新疆居全国第五，落地率为85.1%。
图8：落地率前五的行业及地区
PPP项目逐渐成为工程央企承接业务的重要模式。
随着PPP模式在基建领域的推行，工程央企承接了大量PPP项目，逐渐成为工程央企承接业务的重要模式。2018年和2019年中国建筑、中国交建、中国中铁和中国中冶PPP新签合同额分别为0.87万亿元和1.16万亿元，整体规模较大。2020年中国建筑PPP项目总投资额为478亿元，涉及高速公路、铁路工程和水务环保等业务领域;中国交建和中国中冶2020年PPP项目新签合同额分别为0.18万亿元和0.09万亿元。
PPP模式的发展前景
缓解政府债务负担，转变政府职能。
我国债务余额与GDP的比重由2000年的22.8%提升至2020年的45.8%，低于国际普遍认同的60%警戒线，风险总体可控。未来，随着人口老龄化趋势明显，政府财政压力将不断攀升。一些地方政府的债务存在隐患。随着地区的经济不断发展，地方政府的债务不断累积，未来可能会存在风险。
通过PPP模式引进社会资本，将原本需要由政府出资、承建的公共服务项目转嫁给社会企业，政府也能从过去基础设施公共服务的提供者变成监管的角色，不仅能保证质量，也能减轻政府债务压力。
PPP模式有利于风险合理分配。
PPP项目在初期就可以实现风险分配，一般包括政府风险、社会资本方风险及双方共担风险。由于政府分担一部分风险，使风险分配更合理，减少了承建商与投资商风险，从而降低了融资难度，提高了项目融资成功的可能性。此外，签订灵活可调的合同，可以进一步降低未来合理分配风险和再分配新暴露的风险。
为社会资本提供大量优质资产，提升经济稳定性。
我国基础设施建设空间广阔，PPP模式能为社会资本投资公共基础设施提供重要渠道和优质资产标的。我国经济长期存在储蓄率较高，但缺乏优质的投资资产。过剩的储蓄易转化为投机资本，有可能加剧金融市场异常波动，为宏观经济的稳定运行带来压力。PPP模式的稳健发展，能为社会资本提供投资机会，是稳定宏观经济的重要途径。
随着“两新一重”等基础设施的加快推进，建设工程投资建设模式、项目生产组织模式将加速变革，投资多元化、投建营一体化将成为主流，PPP将在基础设施建设中发展重要作用。
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