(一)明晰项目定位和产出目标，增强规划的科学性和可执行性
合理的项目定位和高水平的规划方案是产业新城PPP模式“扎根”的基础，既需要严谨的论证流程和科学的论证依据，也需要政策的完善及政府与运营商间的合理分工。
1.明确公益性为项目的主导属性，合理匹配产业发展要素，使经济性与公益性互为支撑。PPP模式的根本机理在于借助市场机制作用，引入互补的社会资源，推动公共服务高质量供给，项目总体的公益属性不可模糊。产业新城的子项目“打包”模式是一种实践创新，但不能以公益之名行单一利润导向经营之实，因此政府应坚定立场。一要明确项目在公共服务供给方面的产出目标，商业利益只可适当兼顾。二要严格遵循相关政策规定，规划的子项目间要有统筹匹配之下的协调联系，依据政府和运营商的能力有序制定滚动或分期开发计划，并根据实际情况边干边调整实施方案，降低整体风险。三要以“一盘棋”式全生命周期算总账，政府不突破“财政承受能力”天花板和企业取得“非暴利但可接受的回报水平”的边界，推动形成合理匹配公益性项目和经营性项目的量化标准。
2.摒弃“重建设、轻运营”思维，从提升运营效果和推动产业发展上谋求绩效。产业新城PPP模式的一个重要目标是通过引入新理念、新资源，培育增强区域竞争力和新型城镇化生命力。政府应立足长远，将管理重心转移至通过完善公共服务以营造良好的营商环境和引入适合本地发展的产业上，而非仅将PPP模式当作土地平整与基建供给的方式。
3.创新项目操作流程，提高前期论证的水平和效果。在发改部门主导项目立项、行业主管部门(或其授权实施机构)和财政部门主导PPP论证的背景下，项目的立项和PPP论证如法形成竞合，会导致方案修改和审批程序的反复。建议加强政策衔接，将立项环节的可行性研究论证落实在PPP前期论证过程中，通过两种程序的磨合、市场测试与潜在社会资本调查等，形成论证更充分、设计更科学的方案，并允许可研审批后置到PPP前期论证方案审批前的某一时间点，而非必须先于启动PPP前期论证时完成，以此降低方案重复修改、审批重复进行的可能。项目采购时，可采用分阶段采购、评分时增加规划指标权重等方式，推动规划完善，减少后期变动。
(二)在现有制度框架下完善政府支付模式
支付模式设计的重点在于如何在现有预算管理体制下，合理安排政府预算。
1.合理确定项目合作内容和投资规模，减少不合理打包项目。产业新城PPP项目因投资规模大带来的高额政府支付责任与本级财政承担10%的“红线”要求有可能存在矛盾。因此，需要高水平合理规划合作范围和投资规模，与本项目缺少实质关联的打包内容应适可而止，以降低财政支付压力。
2.用好滚动开发的投资时差，为下期投入留出“余量”。滚动开发的优势在于，将内容庞杂的投资项目分若干期实施，避免一次性投入巨额资金。但如果前期收益未达预期，延误后期开发进度或无法有力支持后期开发，会带来巨大损失，或增加项目借债额度。因此，应科学、合理安排子项目的前后顺序，用前期之力更好支持后期。
3.以土地作价入股，减轻政府的整体支出压力。根据《土地储备管理办法》等政策规定，完成前期整理的储备土地应由市、县人民政府国土资源管理部门统一组织供地，在此规定下，运营商可能面临土地招标失利风险，或以高价获取土地使用权，而根据《城市房地产管理法》等规定，依法取得的土地使用权可以作价入股。若政府以土地使用权作价入股，可适当增加项目融资结构中股权的比例，减少债权融资额度，同时减轻政府的支付压力和运营商的还贷压力。
4.探索将政府性基金预算合规使用于PPP项目的途径。《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》规定，土地出让收入可用于征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、城市建设支出等，符合项目中的土地平整成本补偿和建设支出。因此，建议明确政策概念的界定，将每年的运营补贴支出核定分为“建设支出”和“运营支出”，在完成绩效考核后，允许“建设支出”在一般公共预算不足情况下用基金预算在符合政策规定条件下补足剩余支付义务，运营支出通过一般公共预算弥补，合规统筹政府财政资源。
(三)强化运营管理，增强风险控制能力
重视运营、风险分担是PPP模式引入社会资本、实现物有所值的根本条件。
1.鼓励产业开发类项目的发展。产业新城PPP项目已进入强运营的时代，产业发展对项目而言可增强政府支付能力、降低财政风险，对区域而言有助于培养核心竞争力。因此，政府应打破“唯GDP”的束缚，重视产业规划与发展，适当地将预期收益“后置”;社会资本不应只注重建设利润以获取“短平快”—13—经济纵横·2019年第12期经济纵横·2019年第12期的收益，而应有意识地培养综合运营能力，更好地适应未来的市场竞争。
2.重视项目规划的设计和执行。第一，建议将市场测试作为正式招采前的必要程序，一方面检验政府对新城的发展规划是否符合市场参与主体的意愿，另一方面通过与市场主体的互动，获得更多反馈意见，完善相关方案。第二，在招采阶段提高项目整体规划和产业设计的评分权重，让真正有规划、导入和运营产业能力的社会资本获得机会，并给予其合理的项目规划调整权限。第三，政府和运营商合理分工，政府既不能“大包大揽”，也不能当“甩手掌柜”，分清哪些应由市场决定，哪些应由政府主导，更好地实现社会效益和经济效益的平衡。
3.强化绩效考核，降低委托代理下社会资本的“越位”“缺位”风险。政府和运营商应设置合理的项目治理结构，充分保障政府的监督权和重大事项表决权等合法权益，通过绩效考核指标真正落实政府和社会资本的权益分工与风险分担，以定期、不定期的绩效考核机制让相关标准一以贯之，并通过加强信息公开、接受社会各界监督等方式，提高项目运作的规范性。
(参考资料：贾康,吴昺兵.PPP模式推动产业新城发展的问题与优化建议[J].经济纵横,2019(12):25-32+2.)
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