本文通过以财金〔2020〕13号文为依据，从实务层面梳理、分析PPP项目绩效评价工作方案的编制思路，为PPP项目绩效评价工作方案的编制提供操作参考。
一、工作方案编制目的
自2020年初财政部发布《政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引》(财金〔2020〕13号，以下简称“13号文”)，所有在13号文生效后的PPP项目均需按照此文开展绩效监控、绩效评价相关工作。根据13号文规定，项目实施机构应根据政策要求及项目实际组织编制绩效评价工作方案，并根据绩效评价工作方案对PPP项目绩效情况进行客观、公正的评价，最后将绩效评价过程中收集的全部有效资料，包括绩效评价工作方案等归档留存。
PPP项目绩效评价工作方案是针对PPP项目全生命周期内绩效评价工作的基础，通过落实绩效评价责任主体，明确评价目标和依据，规范评价工作程序，细化评价指标体系，明确政府按效付费等，更有效指导PPP项目绩效评价各项工作的顺利开展。
由此可见，绩效评价工作方案为后续绩效评价工作的组织和实施提供依据和指导，是每个PPP项目必不可少的一环。
二、工作方案编制要素
绩效评价工作方案通常包括项目基本情况、绩效目标和指标体系、评价目的和依据、评价对象和范围、评价方法、组织与实施计划、资料收集与调查等。具体内容如下表所示：
其中，项目产出说明、绩效评价目标和指标体系、绩效评价方法、绩效评价的组织与实施、资料收集与调查，为编制PPP项目绩效评价工作方案的核心内容。结合项目实务经验，部分老项目实施方案中的绩效评价内容存在指标设置不合理、权重分配不科学、评价依据未更新至最新适用标准等问题，因此编制一份可执行的PPP项目绩效评价工作方案，最关键的是重新梳理绩效评价指标体系。
笔者结合近期参与的一个国内某片区开发项目为案例，从实务层面梳理、分析绩效评价工作方案的编制流程。
三、工作方案编制流程
PPP项目绩效评价工作通常分为三个阶段，即绩效评价前期准备阶段、实施阶段和绩效评价管理阶段，绩效评价工作方案的编制属于前期准备阶段。从实践的角度来看，编制一份科学可行的绩效评价工作方案大致需要经历以下六大步骤：
下文以国内某片区开发PPP项目为案例，对绩效评价工作方案的编制流程及相关内容进行说明。该项目的基础情况如下：
1明确绩效评价组织分工
按照13号文要求，PPP项目绩效评价工作组织的主要责任人为项目实施机构。由实施机构组建绩效评价工作小组，绩效评价工作小组由5人或5人以上的单数成员组建，成员主要包含实施机构、财政局、行业主管部门、行业专家等。实施机构由于自身开展PPP项目绩效评价工作的经验和专业知识不足，通常会委托第三方咨询机构协助其组建工作小组并参与到整个绩效评价工作中。
2科学制定项目计划
(1)了解项目实施情况
对于部分已入库的落地项目，部分咨询机构在编制项目实施方案时，绩效评价内容考虑不够周全和深入，存在重点指标设置不合理或无法执行等情况。社会资本方在投标过程中，也未对绩效指标设置的合理性进行仔细研究，导致已签订的PPP项目合同中的绩效评价指标存在缺陷。
因此在项目实际执行阶段，制定绩效评价工作方案之前，需要对项目实施情况进行了解。对于原绩效评价体系设置不合理需要变更的项目，通过补充协议的形式对PPP合同中已约定的绩效评价内容按照13号文的要求进行调整。这种情况下，对旧绩效评价指标体系等内容进行重新调整并得到实施机构与项目公司一致认可的过程可能需要花较长时间，双方可能会展开多轮讨论才能达成一致，在编制绩效评价工作计划时间表时应考虑到该环节。
(2)制定项目计划时间表
科学合理的项目计划是项目绩效评价工作推行的保障，在编制项目绩效评价工作方案时应充分考虑每一环节的工作程序。计划时间应与实施机构对接，依据项目的实际情况进行规划，制定绩效评价工作计划时间表。
工作计划表通常包含工作阶段、具体工作内容、时间进度及责任主体四个要素。其中，工作阶段的设置应根据项目实际情况，尽可能包含每个重要节点，如绩效评价工作方案包含专家评审环节。时间进度的安排则需要考虑项目进展、特定程序的法定时间要求、避开法定节假日等因素。
3项目调查与资料分析
项目调查是后续绩效评价工作方案编制的基础工作，即有针对性地对被评价项目所涉及的各利益相关方开展各种形式的调查。项目调查的主要目的是收集绩效评价所需的信息资料，并对资料进行整理和分析。同时，对编制工作正式开展的前期可能存在的问题，如原指标体系不符合13号文要求，绩效评价末级指标不够细化、难以执行，通过项目调查发现后尽早提出可行的解决方法，可以提高后续工作方案的编制效率。
同时，在调查过程中应收集整理项目有关的国家、地方相关政策和行业标准，并与本项目的指标体系进行对比分析。若出现部分指标不符合当前的标准、指标的评分依据已过期等问题，需及时与实施机构、项目公司进行沟通。
4明确绩效评价目标
从层次结构来看，绩效评价目标包括总体绩效目标和年度绩效目标。从内容结构来看，绩效评价目标又包括预期产出、预期效果及项目管理等内容。预计产出是指项目在一定期限内提供公共服务的数量、质量、时效等，主要包括项目建设内容/运营服务内容及相关经济技术指标等。预期效果即合作期内通过项目建设可以为地方带来的经济、社会、生态影响，最终满足的项目公益属性效果;项目管理主要从项目预算管理、监督管理、内部管理、信息公开等角度项目需要达到的管理效果。
实务中，绩效评价目标设置应以结果为导向。总体绩效评价目标设置应在项目前期项目论证、立项审批、社会资本方招采时确定，设定的绩效目标是对整个PPP项目全生命周期的总体评价。年度绩效评价目标是根据总体绩效评价目标和项目实际确定的具体年度预期达到的产出和效果，是依据PPP合同履约情况及监管要求，对当年度项目公司和社会资本方而设定的绩效目标，项目公司、社会资本方能否实现绩效目标是作为按效付费的重要依据。
5梳理绩效评价指标体系及相关运用绩效评价指标体系是实施机构组织项目开展绩效评分工作的具体依据，13号文明确了绩效评价共性指标体系的分类项及细项设置，从建设期、运营期两个阶段细化了指标体系内容。对于老项目而言，原绩效评价指标体系设置不合理、不科学的，也可以参照最新的指引对项目自身的绩效评价指标体系进行梳理，认为有必要修改原指标体系的，需实施机构与项目公司商定，重新组织编制绩效评价指标体系，并签订相关补充协议。
在绩效评价工作方案编制时需要对具体的指标体系进行分值的量化，科学合理设置相关指标，应使得指标具有合理性、科学性、可操作性，并按照财政部《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见 》(财金〔2019〕10号)，将付费与绩效评价结果完全挂钩。
6编制绩效评价工作方案
需要重点关注的是，每个指标对应的评分依据设置是否合理、可行，对于后续绩效评分工作至关重要。因此，在编制此部分内容时，实施机构应与项目公司、行业主管部门、财政部门，以及审计单位和监理单位等保持紧密沟通，经多方讨论后形成一套切实可行的绩效评价依据。
绩效评价工作方案形成后，项目实施机构应组织专家对项目建设期、运营期首次及移交完成后绩效评价工作方案进行评审。根据项目实际经验，评审过程主要关注绩效评价工作方案中的绩效评价指标体系变更是否合理，绩效指标体系是否细化可衡量等。根据专家的反馈意见修改完成后，工作方案将由实施机构、财政部门和行业主管部进行复核，复核无误的，由实施机构提交给当地政府审批，后续绩效评价工作依据该工作方案执行。
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