相较于单体PPP项目而言，片区综合开发PPP项目由于投资体量、合作期限、交易结构、回报方式、运营要求等方面更具复杂和多样，体现出很强的综合性。在实操层面，除了应当关注PPP常规风险外，更应深入了解片区综合开发项目的特有风险。特别是在当下，规范PPP模式运作及管控政府隐性债务风险的新政频出，项目双方难免会因对片区综合开发项目的特有风险关注不足，低估项目执行层面的风险，导致项目出现困境。本文笔者拟对片区综合开发PPP项目在实践中的常见困境进行分析，并尝试提出困境破解路径，以期对读者有所裨益。
一、因项目回报机制不合规引发的困境及其破解对策
1、困境缘由：项目回报机制约定内容违反既有管理政策，或因政策法规变化导致原合同安排变为不合规的情形。
片区综合开发PPP项目中，政府方与社会资本方往往会约定项目回报资金来源于土地出让金，然而由于该等约定内容违反现有法律规定或政策，或因项目履行过程中政策法规出现变化，可能会导致项目不合规，具体情形主要如下：
第一，因约定“溢价分成”导致的项目不合规。政府和社会资本在协议中可能约定：“政府方以合作区域内全部划拨土地和可出让建设用地所获得的收入，优先支付社会资本投资开发成本......合作区域内全部划拨土地和可出让建设用地所获得收入，扣除约定应予扣除的部分，给予社会资本作为投资收益”，上述约定实际上就是一种土地溢价分成模式。根据《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》(国办发〔2006〕100号)等规定，从2007年1月1日起，土地出让收支实行彻底的“收支两条线”。在地方国库中设立专账，专门核算土地出让收入和支出情况。故，土地溢价分成模式约定与土地出让金“收支两条线”的管理政策不符，且土地溢价分成模式也与财政部等四部委联合发布《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》(财综〔2016〕4号)明确的土地一级开发项目的承接主体或供应商的报酬“不得与土地使用权出让收入挂钩”的规定不符，但结合既有司法实践案例来看，如此约定并不必然导致土地溢价分成协议的无效[1]。
第二，因约定以土地资源作为社会资本方的收益补偿，违反土地招拍挂管理制度导致项目不合规。一些地方政府为减轻财政支付压力，承诺以优先或低价拿取经营性建设用地等方式作为社会资本方投资PPP项目的资源补偿。但根据现行土地出让制度的相关规定，该种模式涉嫌违反“招拍挂”规定，并且主管部门亦不能仅依据协议约定而直接供给经营性建设用地的土地使用权。因此，社会资本方将承担综合开发PPP项目和经营性建设用地投资开发所导致的资金成本和压力，以致项目陷入困境。
第三，以合作区域新增财政收入作为政府付费资金来源的，因其实现路径不确定而存在增加政府债务风险。实操中，项目双方可能约定以合作区域内新增的财政收入(包括但不限于一般公共预算和政府性基金预算)作为政府方安排财政支出责任的前提。但这与根据《预算法》与财政“收支两条线”的管理原则相悖，且《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金〔2019〕10号)亦明确规定了新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出，将导致上述增量财政支出路径严重受挫。此外，由于片区综合开发PPP项目体量普遍巨大，采取这种财政收入增量分享模式时，可能导致前期投入和新增财政收入不匹配，造成合作期限内无法连续和平滑财政支出，项目双方都将会承担较大的债务风险，极易导致项目陷入困境。
2、破解对策
首先，项目双方应遵照法律及相关政策最新规定，妥善处理和衔接土地出让金收入的列支、土地使用权出让程序，保障列支路径的可行性等相关问题。
其次，社会资本方应综合应用EOD理念不断拓展项目的经营性空间，尽可能减少对地方财政支付的依赖。
最后，政府方应严格遵循财政预算“收支两条线”管理规定，将政府支付责任依法纳入预算管理，按效付费。
二、项目合作范围不确定而引发的困境及其破解对策
1、困境缘由：项目合作范围不确定，导致项目核心边界条件不清、项目产出不明。
部分综合开发PPP项目合作范围缺失“规划咨询服务”、“产业导入及产业发展服务”和“土地整理服务”等特有合作内容，且项目核心边界条件不清、项目产出不明，后续项目执行阶段中极易引发争议进而陷入项目执行困境。
2、破解对策
深化该类项目可研等前期工作深度，并落实可研作为编制和确定PPP项目实施方案的前置条件，同时突出片区综合开发项目的产城融合属性;在项目采购方式确定上，可优先选择竞争性磋商的采购方式并优先考虑分期、分步进行投资开发建设方式;项目实施过程中应当进行充分沟通与协商，不断修正工作中的实施难题。
三、因合同履行不力导致的困境及其破解对策
(一)社会资本方履约不力
1、困境缘由：社会资本方未能及时完成项目融资交割、履约能力不足等导致的困境
随着财办金〔2017〕92号文对政府举债行为的规范，以及针对私募基金、央企投资PPP项目的相关规范性文件出台，PPP项目融资难度进一步加大。但正如上所述，片区综合开发项目收益稳定性相对不足，亦降低了项目公司融资的能力。另外，因社会资本方综合操盘能力不足未能按照合同约定的建设、运营标准履行义务，特别是产业导入履约不到位，也是导致项目陷入困境的常见情形之一。
2、破解对策
首先，应对项目进行全面的风险评估分析论证，重点关注项目合同中关于“融资交割”条件的设置，重视该项目未来是否有稳定可靠的收入来源足以覆盖未来还款本息，取得足够的授信规模与项目投资开发时序相匹配。
其次，在实操中，应当灵活运用多种融资手段和融资工具，有效降低融资成本。
最后，政府方应完善社会资本遴选机制，建立合理的绩效考核制度并设定适当条件督促社会资本方履约，亦可在社会资本方确认无法继续履约时，政府方接管、介入或提前终止项目合作。
(二)政府方履约不力
1、困境缘由：政府财政支付能力有限导致项目付费出现困境
除政府自身的财力因素外，对于通过以片区综合开发项目自身收益实现区域内收支平衡的PPP项目，在项目产出的数额与时序无法达到预期目标时，政府付费的违约风险可能会加大。
2、破解对策
社会资本方应当积极收集政府财政支付能力相关数据，对政府方的支付能力形成合理预判，同时，应督促政府方及时将政府付费纳入财政预算和中长期财政规划，并提供相应的支持性文件。另外，在达到合同约定付款节点时，应当督促政府及时履约支付，如确实无能力支付的，社会资本方应积极与政府方协商可行的解决方式，必要时可依据约定启动提前终止机制，以降低投资风险。
四、充分发挥项目再谈判与仲裁裁决机制的积极作用
1、积极开启项目再谈判，重构合理的交易边界条件
对于片区综合开发PPP项目来说，发生原合同设计存在漏洞、突发事件以及存在分歧时，项目双方应当积极开展再谈判机制，从源头上梳理分析产生困境的难点，重构双方合理的交易边界条件，促使项目平稳实施。
2、积极采用仲裁方式解决片区综合开发PPP项目争议
鉴于PPP纠纷解决对专业性、公正性、保密和高效的要求，项目双方可以约定采用仲裁方式解决相关争议。
结语
基于片区综合开发PPP项目的综合性和复杂性考虑，政府方和社会资本方应当尽量合理预估项目执行中可能面临的困境情形，预先采取措施，减少后续解决困境的执行难度。如在项目执行过程中方发现该类项目存在的困境与执行难点，项目双方应通过再谈判等机制重构合理的边界条件。必要时，可通过仲裁等争议解决机制破解项目困境。
[1]沈阳市于洪区于洪新城管理委员会与沈阳顺丰房地产开发有限公司、沈阳市于洪区人民政府、沈阳市人民政府土地整理合同纠纷案(案号：最高人民法院(2013)民一终字第72号)二审民事判决书观点。
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