政府和社会资本合作模式(即“PPP模式”)是政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。采用PPP模式实施的项目即为PPP项目。
然而，在近万个PPP项目实施过程中，其前期工作路径与固定资产投资监管的法规要求相互交叉、重叠而又不完全相同，针对其中的各类问题，咨询机构、专家、主管部门各执一词，为广大业主和投资管理机构带来了许多困扰，不利于项目的推进和实施。本文通过对各地政府投资项目相关规定的整理和分析，来明确PPP项目与政府投资项目的关系。
根据《国务院关于投资体制改革的决定》(国发〔2004〕20号)，将我国政府对固定资产投资项目的监管方式分为三种：审批制、核准制和备案制。三种方式的比较见表1：
通过表1可见，在审核难度和要求方面，审批制大于核准制大于备案制。为增强市场经济活力，我国中央及地方政府不断出台相关文件，简政放权，调整核准目录中的要求。从而笔者试图从几个方面对PPP模式适用的监管方式进行论证。
1 政府投资条例出台前，监管PPP的要求
在2019年《政府投资条例》(以下简称“条例”)出台并生效前，各地对政府投资项目管理并不统一。有北京、重庆、浙江等少数省份出台过政府投资项目省级管理规定，例如《北京市政府投资建设项目管理暂行规定》《重庆市政府投资项目管理办法》等文件，多为地方政府规章。此外，还有近百个地市出台过政府投资项目管理相关规定，法律效力属于地方政府规章或地方规范性文件。
关于PPP项目与政府投资项目的关系，只在少数几部地方规范性文件中找到明确规定，例如《浙江省政府投资项目管理办法》等，在基础性项目、公益性项目、政府公共服务设施项目等项目中应用政府和社会资本合作模式的，按照政府投资项目管理。其他关于政府投资的地方规范性文件中，通常强调对财政性资金、中央或省补助资金、财政资金担保还款的借贷性资金等资金的监管，并未明确界定PPP项目是否适用，这也导致各地对PPP项目的审批和管理要求不同。
2 政府投资条例出台后，监管PPP的要求
政府投资是指在我国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动，包括新建、扩建、改建、技术改造等。政府投资方式包括：直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息等四种，其中政府采取直接投资方式、资本金注入方式投资的项目称为政府投资项目，采用投资补助、贷款贴息为使用政府投资资金的项目。
使用政府投资资金的项目和政府投资项目在管理上是不同的，前者实行核准或备案制，发改系统从资金的安排角度对其进行管理，核准或备案的权限跟资金安排部门没有必然关系。
关于PPP项目与政府投资项目的关系上，该条例也给出了明确标准——有政府方资本金注入的PPP项目，应按照政府投资项目管理，进行审批制;而政府方完全未注入资本金的PPP项目，应按照企业投资项目管理，适用核准制或备案制。值得注意的是：类似使用者付费、可行性缺口补助这一类政府承担全部或部分运营支出责任的项目，因不一定使用政府投资进行固定资产投资，所以不作为判定是否属于政府投资项目的依据;类似建设-经营-转让(Build-Operate-Transfer，即BOT)、移交——经营——移交(Transfer-Operate-Transfer，即TOT)、重构-运营-移交(Renovate-Operate-Transfer，即ROT)这类政府拥有产权的项目，同样不一定使用政府投资进行固定资产投资，因此政府拥有产权也不可作为政府投资项目的判定依据。
3 实际操作中遇到的监管相关问题
3.1 入库强制要求可研批复导致监管升级
根据《财政部关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台运行的通知》(财金〔2015〕166号)文件规定：“未纳入综合信息平台项目库的项目，不得列入各地PPP项目目录，原则上不得通过财政预算安排支出责任”。而PPP项目库的平台更新迭代较快，入库需要填报的信息逐渐增多，审核要求日趋严格，各省财政厅审核口径也不尽相同，因此可能有一些不成文因素成为制约项目入库的关键。在2020年2月版本的PPP平台上线前，平台强制要求提交可研报告及批复等资料作为入库文件。对于采用核准制或备案制的企业投资项目来说，并不是所有的项目都要求编制可研报告并进行批复，还有许多地区的发改部门为了贯彻“简政放权”的精神，发文明确对于企业投资项目不进行可研批复。因此，导致实施机构在前期工作时的两难局面——一方面因为简政放权而无法取得可研批复，另一方面因为入库的要求而不得不提供可研批复。往往需要实施机构与发改部门进行多次协调、沟通之后，才勉强获得可研批复，间接导致了监管的升级。
当然，鉴于入库审核工作由各地省厅负责，若实施机构能够说服当地省厅采用合理的入库标准，同样可以用项目建议书的核准文件上传(例如北京、天津等地)。在2020年2月版本的PPP项目库平台上线后，系统不强制要求提供可研报告或批复，该问题得到了一定的改善。
3.2 地方规范性文件与条例不一致
在条例出台之后，部分省份也根据条例，结合各省情况，出台了地方的规范性文件，例如《海南省政府投资项目管理办法》《河北省政府投资管理办法》《吉林省政府投资管理办法》《天津市政府投资管理条例》等。
其中有些条款，与条例的说法并不完全一致，例如《海南省政府投资项目管理办法》：“本办法所称的政府投资项目，是指在本省行政区域内使用各级财政资金及政府性债务资金进行新建、扩建、改建、技术改造等固定资产投资项目”。该办法的政府投资项目定义与条例中的定义并不相同，可能导致适用政府投资项目管理的项目范围扩大。
“第三条 政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护和修复、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域项目，以非经营性项目为主。
根据字面意思，该办法中对政府和社会资本合作模式是否按照政府投资项目管理，采用的判定依据主要为投资领域，与条例规定的范围不尽相同。例如，一个无政府资本金注入却有贷款补助的污水处理PPP项目，按照条例规定，因为无政府资本金注入，所以无疑是企业投资项目;而按照该办法的规定理解，污水处理属于公共基础设施领域，使用了政府投资，同时采用PPP模式实施，因此应按照政府投资项目管理。
按照法律效力来说，条例的层级高于地方规范性文件。但是在实操中，面对省政府后发的规范性文件和国务院先发的行政法规，究竟按照哪个来操作，还是值得斟酌。
3.3 招标采购管理
依法必招的项目相关规定主要源自于《必须招标的工程项目规定》(中华人民共和国国家发展和改革委员会令第16号)和《必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定》(发改法规规〔2018〕843号)。其中要求“使用预算资金200万元人民币以上，并且该资金占投资额10%以上的项目”，在达到一定采购额度后必须进行招标，而在额度之下不必招标。
而有些地方法规或者规范性文件规定，对政府投资项目的招标规定更严格，比如《浙江省政府投资项目管理办法(2018修正)》：“第二十条 政府投资项目的勘察、设计、施工和监理，以及与工程建设有关的重要设备、材料等采购，应当依法实行招标”。
4 结 语
综上所述，根据笔者的分析，条例出台之后，明确了PPP项目和政府投资项目的关系，即根据政府是否有资本金注入来判断PPP项目是否按照政府投资项目管理。但是，实操中仍会有一些实际问题，可能影响条例的实施，需要实施机构或咨询公司根据实际情况进行判断和协调。
(参考资料：齐晨昊,郑淑娟,刘桐君.政府投资项目与PPP项目的关系探讨[J].建筑经济,2020,41(S2):110-112.)
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