我国地方政府“保底机制”是否属于固定回报或保障最低收益，是否形成地方政府隐性债务的问题引发争议。通过分析发现，政府为公共服务需求量保底等同于政府为社会资本的最低收入保底。而政府“保底机制”是否合适，关键取决于保底量/保底收入是否超过项目盈亏临界点。如果超过盈亏临界点，保收入=保盈利，则政府“保底机制”属于“保本保收益”，形成隐性债务，应当严厉禁止;如果不超过盈亏临界点，保收入=保亏损，是为社会资本可能的最大亏损保底，则政府“保底机制”不属于“保本保收益”，不形成隐性债务。
一、我国防范化解地方政府隐性债务风险政策
地方融资平台模式存在许多不规范做法，少数地方政府的债务风险过高，甚至可能存在腐败问题。2014年9月国务院出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号)，要求“剥离融资平台的政府性融资职能”。2017年4月财政部出台的《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预[2017]50号)规定，地方政府在PPP项目中不得承诺回购投资本金，不得承担投资本金损失，不得承诺最低收益。2018年8月中共中央、国务院下发《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》，要求地方政府严控隐性债务增量。2019年3月财政部出台《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金[2019]10号)，要求地方政府“严格按照要求实施规范的PPP项目，不得出现政府或政府出资代表向社会资本回购投资本金、承诺固定回报或保障最低收益”，否则将被认定为地方政府隐性债务。
二、PPP项目“保底机制”被审计整改引发关注
2019年上半年部分PPP项目因在交易结构中设置政府“保底机制”而被审计部门要求整改。因为审计部门认为，政府“保底机制”属于固定回报或保障最低收益，会形成地方政府隐性债务。而政府“保底机制”是政府承担最低需求量风险机制，通常体现为PPP项目合同的“照付不议”条款。那么，收入保底机制是否形成地方政府隐性债务?我国一系列防范化解地方政府隐性债务风险的政策制度到底是禁止收入保底还是禁止盈利保底，或是同时禁止收入保底和盈利保底?
三、地方政府隐性债务的核心特征辨析
1.最低收益到底是最低盈利还是最低收入。不规范的PPP项目可能形成隐性债务，其核心特征是政府“回购投资本金”和“承诺固定回报或保障最低收益(保本保收益)”。其中，前者的含义已非常明确，后者的含义也较明确，比如基准利率0.9倍或1.3倍的投资回报率，回报是收入扣除成本费用后的净利润(净额)，但后者中的“收益”是指收入还是指净利润，可能存在疑义。
2.地方政府隐性债务与“名股实债”融资安排一脉相承。名股实债和地方政府隐性债务一样，具备两个核心特征——“回购投资本金”“保本保收益”。“保本”就是投资本金不损失，稳赚不赔。“保本保收益”说明“保收益”是在“保本”基础上的更高要求，因此“保收益”是保证投资方正的投资回报。如果“保收益”后还是亏损状态，比“保本”还不如，就没有意义了。笔者认为，使用“保盈利”术语更为准确地表达了比“保本”更高的要求。因此，“保本保收益”的通俗含义就是“投资回报率≥0”。而PPP项目政府“保底机制”中政府保证公共服务最低需求量是“保收入”，并不一定等同于“保收益”“保盈利”“保利润”。
四、PPP模式的核心机制：风险分担与收益共享机制
PPP模式的关键点之一是实现社会资本合理投资回报与社会公共利益两者之间的平衡，两者之间是此消彼长的关系。社会资本投资回报太大甚至暴利将损害社会公共利益，社会公共利益最大化则会压减社会资本投资回报甚至导致社会资本投资亏损，如果社会资本不盈利就不愿意参与PPP项目。PPP项目交易结构设计的核心目标是“盈利但不暴利”——社会资本获取合理投资回报。近两年，我国PPP项目合理利润率的市场行情是7%左右。
但交易结构设计是基于一系列假设前提和基础条件，未来难以准确预测，这些假设前提和基础条件是否准确、合理不得而知。因此，社会资本合理投资回报(如7%左右)只是交易结构设计的理想目标，其更重要的目标是要保底、封顶。既要防止社会资本暴利，也要防止社会资本暴亏，使项目公司(社会资本)盈亏保持在合理区间。防止社会资本暴利是为了保护社会公共利益，但保护社会资本的利益也很重要，应当实现两者的平衡。如果社会资本参与PPP项目可能的亏损是“无底”的，面临的风险太大，就无法吸引社会资本参与。因此，政府应当给PPP项目可能的最大亏损保底，给社会资本吃“一颗定心丸”，让社会资本可以预期在拟参与的PPP项目中可能的最大亏损(最糟糕情况)，社会资本在实现风险与收益平衡后，才有积极性参与PPP项目。因此，PPP项目“保底机制”至关重要。
五、政府“保底机制”是科学、公平的风险分担机制
有人认为，PPP项目设置政府“保底机制”，由政府承担最低需求量风险，对于政府、社会公众是不公平的。笔者认为，政府承担最低需求量风险是PPP项目风险分担机制的典型设计，符合国际惯例。PPP模式的重要特征之一是政府与社会资本合作，双方发挥各自优势，取长补短。同样，风险分担机制也遵循“优势互补、取长补短”原则，风险应当由最有控制力、控制成本最低、最适宜的一方来承担，政府和社会资本各自承担自身相对擅长控制的风险，才能降低PPP项目的整体风险。
六、PPP项目“保底机制”设计不当的后果：形成隐性债务
PPP项目“保底机制”中政府为社会资本可能的最大亏损保底，而不是为社会资本的最低盈利保底，最终量变引起质变。比如，在PPP项目合同中政府保证社会资本最低盈利水平将达到基准利率的1.1倍，如果PPP项目投资回报率达不到“盈利底线”，政府将通过财政资金补贴补足到“盈利底线”。这种“保底机制”就是政府为社会资本最低盈利保底，蜕变成地方政府变相举债从而形成隐性债务。因为投资一定有赚有赔，稳赚不赔的交易安排是举债融资。按照“实质重于形式”原则，将附有为社会资本最低盈利保底的合同安排界定为举债融资，而非PPP模式。因此，不可以简单化一刀切地禁止或鼓励PPP项目“保底机制”，应当具体分析政府到底是为社会资本可能的最大亏损保底，还是为社会资本的最低盈利保底，即保底量是否超过盈亏临界点。
如果项目所有风险都由政府承担，社会资本“旱涝保收”，可以实现盈利，至少可以保本，其本质是政府变相举债从而形成隐性债务。所以，应当严厉禁止PPP项目出现政府为社会资本的最低盈利保底的“保底机制”
(参考资料：刘用铨.PPP项目政府“保底机制”一定等于隐性债务吗[J].财会月刊,2020(20):119-122.)
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