可以出资，也可以不出资。根据《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》(财金【2014】156 号)，其附件《PPP 项目合同指南(试行)》中提到“项目公司可以由社会资本(可以是一家企业，也可以是多家企业组成的联合体)出资设立，也可以由政府和社会资本共同出资设立。但政府在项目公司中的持股比例应当低于 50%、且不具有实际控制力及管理权。”
出资多少需综合衡量以下因素：
政府财政承受能力。
股权投资支出与运营补贴支出是负相关的关系，如果政府方股 权投资支出较大，则运营补贴将会降低，相反亦然。因此，政府的支付能力对于股权投资支出、 政府方的出资比例有直接的影响。
政府方和社会资本的风险分担。
PPP 的理念和原则是在政府方和社会资本方之间合 理分配风险。项目公司的运营管理一般由社会资本方负责。项目公司的运营管理体现在项目公 司股东会、董事会的表决权设置和高管人员的配备上，而这些往往与项目公司股权结构相关。
如政府方出资代表在项目公司的持股比例较高，其在项目公司股东会、董事会的表决权和高管 人员配备方面往往会有更多的话语权，势必会影响社会资本方对项目公司运营的主导权，政府 方也面临更大的商业风险，从而违反 PPP 项目风险分担的基本原则。理想的股权结构应当体 现风险分担和利益共享的原则。因此，在考虑政府方出资代表在项目公司出资比例设置时需结合风险分担原则，从风险分担的角度，政府方出资代表在项目公司中持股比例不宜过高。
项目所在行业的特殊性
在某些关系国计民生、社会公众利益的重点行业中，比如港口、机场等，政府方通过持有较高的股权比例从而更多的介入项目公司日常经营管理有利于更好地控制项目的整治和社会风险。
特定行业市场准入规定中关于投资人持股比例的规定
在 PPP 项目引进外国投资者资本的情况下，需要考虑我国《外商投资产业指导目录》(2015年修订)关于外国投资者持股比例的限制性规定。如根据《外商投资产业指导目录》(2015年修订)的规定，城市人口 50 万以上的城市燃气、热力和供排水管网的建设、经营必须中方控股。在社会资本方是单一外国投资者时，应当注意外国投资者持有的股权比例不得超过法律法规的上限规定。从相反角度而言，需要提高政府方在项目公司中的持股比例。
增加项目的可行性
部分 PPP 项目投资金额巨大，项目回报周期长，如果项目初始投资完全由社会资本方负责，将超出其承受能力。即使社会资本方有能力投资，受限于回报率和法律允许特许经营期最长期限等因素的影响，项目的可行性也会降低。此外，部分 PPP 项目本身的可融资性不强，对社会资本方和金融机构的吸引力不足。在上述情况下，政府方可考虑通过政府出资代表参股项目公司的方式增加项目的可行性、为项目增信，从而吸引社会资本方和金融机构的参与。
便于政府方监督的考虑
由于 PPP 项目通常是涉及公共利益，从履行公共管理职能的角度出发，政府方需要对项目执行的情况和质量进行必要的监督。PPP 项目中政府方监督权的行使可以通过多种方式实现，既可以通过行使行政法律法规赋予的监督权力，也可以通过行使合同约定的监督权。在政府方参股项目公司的情况下，通过政府方出资代表在项目公司中持股及委派董监高管理人员，政府方可以及时了解项目公司的日常经营和管理、查阅项目公司账册，从而便于政府方行使监督管理权。
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