安徽省淮南市中级人民法院行政裁定书
(2019)皖04行初12号
原告深圳市龙澄高科技环保(集团)有限公司，住所地广东省深圳市南山区高新区南区。
法定代表人张涉，该公司董事长。
委托代理人江峰，该公司工作人员。
委托代理人张学辉，广东广和(武汉)律师事务所律师。
被告寿县人民政府，住所地安徽省寿县寿春镇。
法定代表人程俊华，该县人民政府县长。
委托代理人陆涛，该县人民政府法制办公室副科长。
委托代理人郑海龙，安徽郢都律师事务所律师。
原告深圳市龙澄高科技环保(集团)有限公司(以下简称龙澄公司)诉被告寿县人民政府(以下简称县政府)行政协议一案，于2019年1月向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。
原告龙澄公司诉称：
2017年11月，原告和中城建第六工程局集团投资有限公司(以下简称中六投公司)组成联合体(以下简称联合体)，参与寿县县域农村生活垃圾治理工程项目(PPP项目)投标，并被列为第一中标候选单位，后被寿县城市管理行政执法局(以下简称县城管局)确定为寿县县域农村生活垃圾治理工程项目(以下简称寿县垃圾治理项目)中标人。
2018年1月20日，县城管局向原告签发了《中标通知书》。根据该《通知书》，原告和中六投公司于当月27日与县城管局草签了《寿县县域农村生活垃圾治理工程项目(PPP项目)合同》(以下简称《草签合同》)。根据该《合同》和《招标文件》规定，该《合同》为特许经营协议。根据寿县垃圾治理项目《招标文件》(第一卷：投标人须知)第9.1款规定，《草签合同》签订之日后30天内，由中标社会资本与寿县国有资产投资运营(集团)有限公司(以下简称寿县国投公司)共同出资组建项目公司，承接承建寿县垃圾治理项目。《合同》草签后，项目公司并未依约依法设立，原告就项目公司设立事宜多次联络催促中六投公司未果。
2018年3月10日，原告向县政府作出《关于寿县县域农村生活垃圾治理工程项目(PPP项目)有关事项商榷函》(以下简称《商榷函》)，明确指出：自《合同》草签之后，原告未能实质参与到项目方案优化、筹建及接管工作中，按合同约定之项目公司至今仍未设立。同时声明：在原告未参与情况下，若县政府单独接受由中六投公司提出的本项目所谓优化方案，并由其筹建实施，所产生的偏离招投标的情况，达不到质量要求，原告概不负责，并保留相关追责之权利。对此《商榷函》，县政府未予回复。
2018年3月14日，原告向县城管局和寿县国投公司出具了《关于尽快设立寿县县域农村生活垃圾治理工程项目(PPP项目)项目公司的函》(以下简称《设立项目公司的函》)，亦未果。
2018年5月初，原告才被中六投公司工作人员告知，县城管局己与淮南市中六投环保科技有限公司(以下简称淮南中六投公司)正式签署《寿县县域农村生活垃圾治理工程项目(PPP项目)合同》(以下简称《正式合同》)。原告此时才确知合法权益受到侵害，对此违法行为，原告于2018年5月17日同时向县政府和县城管局作出《关于寿县县域农村生活垃圾治理项目违法签订项目合同的投诉函》，指出，淮南中六投公司并非由原告、中六投公司与寿县国投公司根据项目招投标文件设立的项目公司，相关的合同签署行为违法，仍未被回复。原告在向县城管局递交《投诉函》时，才被允许复制《正式合同》。寿县垃圾治理项目己被该公司违法承接实施。寿县垃圾治理PPP项目招标文件第一款第二章第9.3.4款规定：“PPP合同必须报请县政府审核同意，在获得同意前，PPP合同不得生效”。县政府审核同意PPP合同的行为，对行政机关以外第三人设定了相应的权利义务，属于行政确认行为。
原告认为：淮南中六投公司并非由原告、中六投公司与寿县国投公司依据本项目招标文件设立的项目公司，县政府在明知项目公司合资合同与项目公司章程未签订及项目公司未依法设立的情况下，仍审核同意县城管局与淮南中六投公司签订《正式合同》，致县城管局与错误的主体签订项目合同，违反《中华人民共和国招标投标法》及其实施条例等法律法规规定，导致中标项目被非法转让和实施，严重侵害原告合法权益，其行为应被确认违法。
为维护自己的合法权益，原告于2018年9月14日就县政府和县城管局的行政违法行为及相应赔偿事宜向安徽省淮南市中级人民法院(以下简称淮南中院)提起行政诉讼，被告知相关事项应分别立案起诉。现根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第(十一)项和第十五条第(一)项等规定，起诉来院，请求判决：一、确认被告县政府审核同意县城管局与淮南中六投公司签署《正式合同》的行政行为违法;二、被告承担本案诉讼费用。
被告县政府辩称：
一、行政确认是指行政机关依照法定权限和程序对有关法律事实进行甄别，通过确定、证明等方式决定管理相对人某种法律地位的行政行为，被告没有法定权限对县城管局与项目公司签订《正式合同》进行行政确认。而本案《正式合同》是经县政府2017年10月10日县政府常务会议审议通过寿县垃圾治理项目实施方案，授权县城管局为项目实施机构，具体负责本项目合同签订和合同履约管理工作。次月24日，发布了寿县垃圾治理项目的采购公告;原告和中六投公司组成的联合体于2017年12月15日通过评审为第一中标候选人。项目实施机构根据规定的程序和方法,对采购结果进行确认谈判，签署结果确认备忘录及修改明细，并经县政府审核，2018年1月27日，项目实施机构与龙澄公司、中六投公司签署了《草签合同》。后寿县国投公司提交《确认函》确认淮南中六投公司作为项目公司，并根据《公司法》及其实施方案，要求依法依规以存量动产入股准南中六投公司。经县政府多次专题会议和交办会议，2018年3月15日,县城管局与项目公司淮南中六投公司签署《正式合同》，该合同与2018年1月27日所签合同的内容完全一致，只是中标后草签合同的继承，不涉及政府行政确认法定权限，也在政府授权县城管局职责范围内，无需对县城管局与项目公司淮南中六投公司签署《正式合同》进行确认。故原告诉请确认违法，没有事实和法律依据。
二、行政确认是指行政机关与管理相对人之间的行政行为，而不是与第三人。政府采购的招标文件不能设定法定行政职权。同时，行政审核是行政机关对行政内部相对人行为合法性、真实性进行审查，故行政审核与行政确认是不同的行政行为，故原告以招标文件约定《正式合同》须报经县政府审核同意，从而认定县政府享有《正式合同》行政确认的行政职权，没有法律依据。综上，请求依法驳回原告诉请。
本院认为，依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第(五)项规定：行政机关作出的不产生外部法律效力的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，原告的诉讼请求为：“判决确认被告县政府审核同意县城管局与淮南中六投公司签署《正式合同》的行政行为违法”，经查，本案所涉的县政府审核同意行为是基于内部层级监督关系，对下级行政机关做出的，不产生外部法律效力的内部行政行为，原告对此起诉来院，不属于行政诉讼受案范围，依法应当裁定驳回起诉。
综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(四)项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第(一)项、第三款之规定，裁定如下：
驳回原告深圳市龙澄高科技环保(集团)有限公司的起诉。
案件受理费50元不予收取。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。
审 判 长张德玉
审 判 员李 平
人民陪审员廖春侠
二〇一九年五月十三日
法官助理刘富丰
书记员汪絮梅
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