“民以食为天”，农业与其他行业相比，其重要性在于它是一国经济体系的基石，是社会稳定、国家发展的基础性产业，是一个国家维持稳定和持续发展的根基，涉及国家战略安全层面。同时又由于其自身产业的一些特殊性导致农业项目在建设、运营和维护方面需要投入更多的人力物力财力。
一、农业项目的行业特征
(1)公益性。农业是一个国家和社会的基石，其提供的产品属于具备有限的非竞争性和有限的非排他性的准公共产品。农业项目的建设和经营，一方面可以改善社会成员居住生活环境，提高满意度和幸福指数，通过向社会公众提供农产品实现投资回报，促进社会总体效益和总体福利的增加。另一方面在重大经济灾难发生时，建设运行的农业项目可以作为进城务工的农民返乡的避风港，为其提供一定的就业保障和最低生活保障，有利于缓解金融危机对社会体系的冲击，维护社会秩序的稳定，对于国家安全具有一定的战略意义。
(2)投资回报周期较长。农业项目的资金投入量巨大，运营和维护过程中的种苗、化肥、农药、机械等各方面往往也需要大量的人力和物力，加之农产品自身的生长周期较长等因素导致农业项目很少有社会资本涉足。前期大量资金的投入、较长的投资回报周期，给营利导向的资本带来了较大的投资风险，在农业领域投资的社会资本往往通过银行贷款来实现风险的分担，或者以政府信用背书，通过债务融资来获得大量的建设资金。
(3)开发潜力巨大。根据相关研究数据估算，到2020年，中国城镇化率将上升到60%，城镇化建设将需要42万亿的资金投入，完全依靠财政资金进行建设难度较大。中国社科院发布的《城市蓝皮书》指出，到2030年将会有3.9亿的农民涌入城市，约50%的村庄凋敝。未来从事农业生产活动的劳动力将大大减少，机械化生产将大规模应用，相应的投资需求将达到51万亿元。在这样的背景下，政府和社会资本合作模式能够有效解决财政投资短缺的问题，完成公共服务建设规划要求，加快我国农业现代化进程和农业产业化发展，切实提高农业资源要素生产率。
(4)机制体制相对完善。“中央一号文件”已经连续15年聚焦“三农”问题，国务院及财政部、农业农村部等相关文件的出台极大推动了农业综合开发项目的落地实施，现有农业综合开发项目已经具备成熟的交易结构、完备的实施方案和制度细则。现代农业园区建设试点项目、国家级龙头企业认证和产业化经营项目等已经积累了成熟的经验，只要通过优化相关项目的实施方案和行动准则，明确项目主体间的职责和权利，现有农业综合开发项目是具备开展农业PPP试点的物质基础和制度基础。
二、我国农业项目运用PPP模式过程中存在的问题
目前我国已经在部分地市产业化项目和特色小镇的建设过程中尝试使用PPP形式的融资模式，其中暴露出的一些问题需深入研究，以期广泛推广农业PPP项目。
(1)民营资本进入壁垒高。很长时间以来，政企合一成为我国公共事业在管理体制中的鲜明特征。政府为主体的投资体制、国有企业垄断的经营体制形成了较高的进入壁垒，民营企业很难参与农业项目的过程当中。虽然国有企业体量大、信誉高，参与农业项目建设能够保质保量地推动项目的落地实施，但是随着我国经济社会取得了一系列举世瞩目的成就，民营资本的力量已经不容小觑，加之农业项目的发展速度不能满足新形势下的新要求，民营资本参与农业建设的重要性日渐突出。从我国目前农业项目PPP模式的发展中来看，PPP不再是政府和私人资本之间的合作，而更多的是国有资本和私人资本之间的合作，国有资本在合作中占据绝对的主导地位，央企更是主体中的主体，这种寡头垄断的存在对民间社会资本参
与政府部门项目造成了较高的壁垒。
(2)行政垄断性强。我国农业项目主要是公共机构直接进行建设和运营，较大规模的投资项目主要也由政府进行招投标和投融资，政府作为政策的制定者，有义务和责任监督项目运行管理;政府作为项目的管理者，又要受到自身的监管;政府作为公共服务的供给者，具有为社会公众提供优质服务的义务。一个角色多种身份导致了垄断市场的出现，使得企业在农业项目的设计、建造、运营等全生命周期中话语权很小，参与度很低。这种行政性的垄断由于缺少外部的竞争与内部的绩效考核要求，造成了农业项目成本普遍偏高、运营效率与盈利能力偏低等问题。在项目实际投产运营过程中，往往也缺乏管理模式创新的动力，造成服务质量难以提高、社会公众满意程度不够的情况。
(3)政府管理观念急需转变。PPP模式是顺应经济社会发展，满足社会发展需求的一种政府和社会资本合作的融资模式，政府部门作为社会公共服务的提供者和公共建设项目的发起人，应该摒弃传统项目中的经营者和管理者的原始观念，转而将主要精力放在规划引导、管护监控和绩效评价方面。部分地方政府在PPP项目中只注重项目本身的融资功能，忽视了自身治理角色和自身职能的转变，从而导致很多项目出现了“叫好不叫座”的现象，这样长期以往会使得政府公信力下降，PPP项目对于民间资本吸引力不足，社会闲置资金无法有效用于农业基础设施的建设中。在PPP项目中，政府应转变职能定位，弱化管理者思维模式，立足于社会发展和进步、造福全体成员的初衷，确保各方利益的合理分配，为PPP项目提供良好的运营环境。
(4)多头监管。目前，财政部PPP中心和国家发展改革委均可以对PPP项目方案进行资格认证和入库审核，通过验证的项目报由地方政府审核并具体负责各项建设工作。随着新一轮国务院机构改革工作的持续推进，中国“条块分割”、行业多头管理格局正在改善，地方政府贯彻中央精神进行机构调整，明确权利与职责，科学配置资源，有利于改善原有的机构重叠、职责交叉等问题，提高政府执行能力。
(参考资料：赵勇智,李建平,李俊杰,李文娟,陈凡,王牧野,梁晨.农业项目运用PPP模式的困境及对策研究[J].中国农业资源与区划,2019,40(09):212-217.)
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