一、再谈PPP项目
作为防控地方系统性风险，“开前门”的重要方法，政府和社会资本合作(PPP)自2014年开始探索已经经过了五个年头，市场中对这一模式也经历了“探索-爆发-冷静-规范-再出发”几个阶段。截至2019年底，全国PPP项目累计入库9440个，累计项目投资额14.4万亿，主要集中在交通运输、市政工程、生态建设、环境保护等领域。PPP模式已经成为完善地方基础设施和公共服务、促进产业发展的合规有效的方式。站在今天这一时间节点，尤其是2020年突如其来的疫情影响，使得新基建再次成为经济稳增长、促发展的有利举措。所以再次审视PPP，也有了更深入的认识。
1.PPP就是政府与社会资本合作，是一种机制、一种制度、一套流程、也是一个趋势。各级政府一定需要与企业打交道，一定需要借助社会资本的力量发展产业，一定需要把公共资源通过委托运营产生价值，这是PPP的内核。
2. PPP项目的推进落地，一定要摒弃工程思维，对政府而言，这一定不是拉长的BT项目。
3.对工程商而言，运营可能是累赘;但对地方政府来说，运营是核心。
PPP项目不是一场盛大的婚礼，而是地方政府与社会资本的一场婚姻。这场婚姻的成败，不完全在于工程完成的质量，更在于在漫长的10-30年的运营期内，是否能够真正的创造价值。
4.在现有各级政府化解债务的压力下，以PPP模式推进基础设施建设和公共服务项目、孵化地方特色产业，有其独特的优势。
5.PPP是一种投资行为，政府在中长期内进行支付补贴，不会新增政府债务。
6.PPP项目成功的核心，在于各方利益平衡。包括地方政府、财政、主管部门、社会资本投资商、建设商、运营商、本地原住民等。
7. PPP项目绩效考核机制的设计决定项目可能带来的价值。
PPP模式兴起之初，政府付费类项目盛行，对于PPP模式是拉长的BT、是异化的政府融资平台的声音此期彼伏。但经过近年来的不断规范发展，政府和社会对于PPP的认识也逐渐清楚，对于PPP的真正价值也更深入了解，不断向“开发性PPP”迈进。
与传统的单个项目的PPP模式不同，开发性的政企合作是一种全新模式，是由社会资本提供的一体化综合开发服务，并承担融资、投资、建设、运营、维管的责任，投资回报与产业孵化、经济增长、财政收入、就业岗位挂钩，是政府与社会资本更为长期稳固的合作机制。
二、PPP项目规范管理
(一)2019年3月 《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》
2019年3月，财政部出台《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金[2019]10号)要求“建立完全与项目产出绩效挂钩的付费机制，不得通过降低考核标准等方式，提前锁定、固化政府支出责任”。本质上要求不得通过机制设置变相增加政府债务，将风险转移给政府，以使社会资本方获得稳定的收益、固定的回报。而稳定的回报却恰恰符合大多数工程商参与项目的诉求。同时要求：
“财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目。按照‘实质重于形式’原则，污水、垃圾处理等依照收支两条线管理、表现为政府付费形式的PPP项目除外”。
“对于规避上述限制，将新上政府付费项目打捆、包装为少量使用者付费项目，项目内容无实质关联、使用者付费比例低于10%的，不予入库”;
“建立PPP项目支出责任预警机制，对财政支出责任占比超过7%的地区进行风险提示，对超过10%的地区严禁新项目入库”。
这些要求均对各地政府在处理负有支出责任的项目上进行量的控制，引导政府合理分配预算资金，不断提高政府信用。
(二)2019年7月 《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》
2019年7月，国家发改委出台《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》(发改投资规[2019]1098号)，要求进一步促使政府和社会资本重视PPP项目的前期可行性研究的科学论证以及PPP项目实施过程中的履约，规范政府对PPP项目的管理;强调PPP项目要严格执行《政府投资条例》，规范项目决策程序;强调PPP项目资本金出资管理、加强隐性债务风险防控等等。
PPP项目顺利推进的前提，是理解项目运作的真正价值，尊重国务院及各部委制定的各项政策。只有这样，政府承诺的支出责任才能在政策上给予保障，也才有机会从市场上取得合理的使用者付费。在PPP项目推进的全流程中，从开始按照规范的要求设计项目架构、进行项目收益成本测算，到执行过程中处理施工建设、投资融资、资金管理、财务及税务管理等各类问题，到资产移交运营进行绩效考核等各个环节，均影响着项目最终的结果。而本文也希望能从PPP项目财务、税务测算管理以及绩效评价等方面，进一步提升PPP项目的成功率以及对政府和社会资本合作模式的价值进行有益的探索。
三、PPP项目财税测算管理
(一)PPP项目税务测算管理
对于PPP项目涉税事宜安排及各方的税务筹划，应当从全流程进行测算管理跟踪，包括：项目方案设计阶段、招投标阶段、商业谈判阶段、建设阶段、运营及退出阶段等。
1.方案设计阶段及招投标阶段
该阶段各方对于税务问题的关注至关重要。对于社会资本而言，在此时厘清项目涉税事宜及可能的税务成本，将成为做出投资决策的重要组成部分，同时也是商业涉税谈判的基础、项目执行全流程做纳税筹划的基础。而对于政府或政府代表而言，在方案设计阶段基于项目税收测算在法律允许的范围内，给予社会资本一定的税收优惠，也有利于吸引优质的社会资本投资项目，达到各方共赢。
本阶段税务测算的核心：进行项目公司税负测算、投资全流程税负测算、项目建设环节税负测算、综合税负折现测算。
(1)项目公司税负测算
应当以项目公司预期利润表为基础，即收入、成本、费用、利润总额、净利润的指标预测，综合考虑涉及的增值税销项进项、城建税、教育费附加、地方教育附加、印花税、所得税等。
一般情况下，项目公司均涉及土地出让、转让、租赁、临时征占用等行为，需要结合取得土地的方式、规模及地方相关税务政策，同时考虑项目建设及运营过程中涉及的耕地占用税、城镇土地使用税、房产税等税种。
需要注意的是：由于PPP项目一般涉及的用地规模较大，相应逐年发生的税额也较高，因此必须在项目策划阶段明确纳税责任的归属，即产生的相关税负是否可以计入项目总投资由政府承担补贴责任。这一事项的考虑及明确将会对社会资本投资回报的预期产生较大影响。增值税也同理。
此外，还需结合国家及地方出台的免征、先征后退、即征即退等政策进行综合测算考虑。
(2)投资全流程税负测算
在明确项目公司税负的基础上，作为社会资本投资方，应当考虑投资全流程涉及的税负。包括：在股权投资过程中，结合未来的收益取得及退出方式，考虑股息分配和股权转让所得涉及的所得税;在债权投资过程中，对收取的利息考虑增值税及所得税。
(3)项目建设环节税负测算
考虑项目建设阶段，首先需提前同地方审计、税务等部门，明确建设阶段取得的增值税进项税能否抵扣?如何抵扣?即：在运营期取得收入时全额开具发票缴纳增值税销项税，并抵扣建设期取得的增值税进项税;还是在建设期结束时向实施机构开具建筑服务增值税发票，销项抵进项，在运营期确认收入时再按金融资产或无形资产模式，分别差额或全额确认收入，缴纳增值税销项税。之后按照发生项目的合理金额及税率预测将产生的税额，如建筑服务9%、物资及设备供应13%等。
(4)综合税负折现测算
由于税负发生于项目全流程中，而PPP项目合作期一般较长。为合理判断产生税负成本的水平，应当将项目合作期各年税负加总，按照合理的折现率进行折现并计算税负净现值。
2.商业谈判阶段(博弈阶段)
由于PPP项目涉及主体较多，因此商业谈判阶段也应当考虑诸多利益的平衡。如政府与社会资本方的谈判，需要涉及：PPP的税负由谁承担，政策变化引发的税收风险由谁承担，项目交易结构的设计(如政府支付方式、投融资架构、退出机制、工程承包方式等)，对税负产生的影响等。具体包括但不限于：
(1)政府未来的补贴是否含税?即在按照公式计算可用性服务费、可行性缺口补助、运维绩效服务费时，是否为含税价。或政府方是否可额外考虑对增值税进行补贴。对这一事项的谈判将直接影响社会资本获得的项目投资回报。
(2)政府支付运维绩效服务费时，计算基数是否包括项目公司取得使用者付费收入时缴纳的增值税及附加?是否包括项目公司实际缴纳的企业所得税及其他税种?
(3)社会资本方在投标报价时是否已考虑相关税费。政府在评估项目投资回报及利润合理性时是否也考虑了税费因素。能否通过合同约定的方式加以调整?
(4)合同可否约定在政策环境变化时调整项目交易结构，降低可能产生的不利影响?
谈判过程中关于上述每一个涉税事宜的明确，都将直接影响项目参与各方的投资收益及资金安排。
以社会资本对于增值税的谈判为例。可以明确：社会资本的首要目标是争取部分款项不征税(如股权转让等);在需要缴纳值增税时，要明确划分收入类别，争取适用较低的税率(如区分修理修配13%、建造收入9%和利息收入6%);对于进项抵扣的处理，应当争取可抵尽抵，并尽早抵扣;从征税时点来看，需尽可能争取递延税负。
3.建设及运营阶段
除前述提到的对于相关税种纳税主体的明确区分外，还涉及到诸如政府支付建设期补偿定性涉及的涉税问题、政府放弃分红对于社会资本方是否属于免税股息等问题，均需提前进行筹划测算。
PPP项目的税务问题，由于当前还未有一个统一的规定，诸多准则零星的分散在各个政策文件当中，因此在实际操作过程中对同一问题也存在很多不同的声音。但对于项目的参与各方而言，如何保证项目顺利推进并且充分实现各方共赢、价值最大化，就需要在实际操作过程中审慎考虑。对于社会资本方而言，需要在有相关法律政策支持的条件下，尽可能的争取税收优惠条件，不断优化合作模式与合同条款。对于政府方而言，第一要务是合法合规，但在此基础上，要综合考虑项目落地带来的长远价值。一个重点项目落地并成功运营后，可能会带动当地产业发展、地价升值、招商引资、经济增长，对于地方经济发展、财政增收的影响远比在一个项目实操过程中细算的税费收入要更多。因此，在合法合规的前提下，适当让利于社会资本以谋求长远价值，也可能是更好的选择。当然，对税务问题的讨论和筹划，是一个永恒不变的重点问题，需要在每一个项目中具体设计。
(二)PPP项目财务测算管理
1.财务测算的意义
(1)为政府方推进PPP项目、设定交易条件以及采购活动等提供有力的财务支持;
(2)为社会资本方衡量项目投入产出、运营收益、风险分配是否合理提供依据，综合判断项目的投资价值;
(3)帮助社会资本测算投标时的最优报价方案;
(4)为项目实际操作、融资决策、成本控制等提供决策依据;
(5)进行财务测算，通过动态调整财务测算数据，帮助不断完善项目交易结构的设计。
2.财务测算的方法
按照国家发改委、建设部《建设项目经济评价方法与参数》第三版，基础设施投资项目通用测算方法——折现现金流法(DCF)：即基于项目投入、项目产出及相关假设条件，测算项目各年度现金流入与流出情况，计算为达到合理内部收益率时对应的某一变量。
3.测算公式
对拟上市公司的股东和董事、监事和高管的资格审查是证监会核查的重点。部分拟上市公司在首发上市前存在股东及/或董事、监事和高管在政府机关担任公务员的情形。为此，笔者特结合相关案例对此类规定进行归纳总结。
t 是PPP项目合作期(包括建设期、运营期，一般为10年以上，取值为1-10或以上);
i 为项目内部收益率(全投资、资本金、股东);
CIn为第n年项目现金流入(CIn=第n年政府付费(如有)+使用者付费(如有)+可行性缺口补助(如有)+其他收入);
COn为第n年项目现金流出(COn=第n年建设投资+运营成本+维持运营投资+相关税费+其他成本费用)。
4.财务测算过程
(1)搜集资料信息，对项目进行尽职调查，全面了解项目;
所需的资料包括：
(2)根据相关数据搭建财务模型，进行财务测算;
(3)根据测算目标调整方案的边界条件，进行动态调整。
5.测算输出内容
6.项目财务分析与评价
7.项目公司财务管理
包括：
资本金出资管理;
债务融资管理;
款项审批支付管理;
银行履约保函管理;
资产管理;
财务预算管理;
成本费用授权审批管理;
农民工工资支付管理等。
8.运营阶段财务管理
包括：
运营期收入管理;
成本费用管理;
物资设备采购付款管理;
存货管理;
政府补贴管理;
融资贷款偿还管理;
银行履约保函管理;
投融资权益清算管理等。
四、PPP项目绩效管理评价
根据财政部印发的《政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引》(财金[2020]13号)，绩效管理是指在PPP项目全生命周期开展的绩效目标和指标管理、绩效监控、绩效评价及结果应用等项目管理活动。PPP项目绩效考核评价结果是进行按效付费、落实整改、监督问责的重要依据。
_(一)绩效目标及指标设计
文件中重点提出PPP项目绩效目标应包括：预期产出，即在一定期限内提供公共服务的数量、质量、时效等;预期效果，即指项目可能对经济、社会、生态环境等带来的影响情况，物有所值实现程度，可持续发展能力及各方满意程度等。这说明PPP项目发展到当前，不仅应关注项目本身工程质量及维护，更应当综合考虑项目对于地方经济、社会、产业的拉动效应。以单体项目为支点，撬动更大范围内的经济产业发展、人民增收、社会进步，这也为项目持续运营及所达成的效果提出了更高的要求。
从文件建议的指标体系设计来看，除需要考虑项目建设、维护、成本效益、安全保障、各方面管理外，还需要重点考虑建设、运营期的社会影响，及评价项目建设活动对社会发展所带来的直接或间接的正负面影响情况，如新增就业、社会荣誉、重大诉讼、公众舆情与群体性事件等。运营期的经济影响，即评价项目实施对经济发展所带来的直接或间接的正负面影响情况。如对产业带动及区域经济影响等。也论证了当前政策需要PPP项目实现更大的价值。
(二)绩效考核主体
文件规定由各级财政部门负责PPP项目绩效管理制度建设、业务指导及再评价、后评价工作。而具体到项目建设、运营环节，应由项目实施机构在项目所属行业主管部门的指导下开展PPP项目绩效管理工作，必要时可以委托第三方机构协助。因此，项目绩效考核将是一个多部门配合的系统性工作，由专业部门把关及第三方机构、实施机构协调、社会资本方配合，只有这样才能真正保证项目科学规范、公开透明、物有所值、风险分担，保障最终按效付费的顺利实现。
(三)绩效考核办法
按要求PPP项目绩效考核应当采用“综合评分法”，即设计项目的绩效指标(包括指标解释)、分解指标权重(通常采用的方法包括专家调查法、层次分析法、主成分分析法、熵值法等)、设置评价标准及评分方法，在对应阶段通过案卷研究、实地调研、座谈会及问卷调查等多种形式获取可靠真实的评价数据，最终形成项目绩效评价结果，编制绩效评价报告，归档资料并通过实施机构及时向项目公司及相关部门反馈绩效评价结果。
(四)绩效考核流程
实施机构根据项目合同约定，在执行阶段结合年度绩效目标和指标体系开展项目绩效评价及考核(财政部门应会同相关主管部门、项目实施机构等在项目移交完成后开展PPP项目后评价)。一般的考核及评价流程包括：
1.下达绩效评价通知，至少提前5个工作日通知项目公司(社会资本)及相关部门做好准备及配合工作;
2.制定绩效评价工作方案并组织实施绩效评价;
3.编制绩效评价报告并完成资料归档;
4.进行结果反馈。
总结
政府和社会资本合作是一篇大文章，政府、社会资本(包括工程商、投资商、运营商等)、金融机构、社会组织、中介机构、原住民等众多相关利益方，都在为成功践行这一模式而不断努力，而PPP模式也不负众望成为带动地方基础设施和公共服务完善、带动产业经济发展、控制地方系统性风险的重要手段。当然，每一个项目的成功都需要结合政策、地情、主体等充分考虑。但是，以项目绩效考核和评价为基础，做好项目财税管理筹划，注重项目建设运营质量，各方通力合作、利益平衡，PPP将会不断发挥更大的价值。
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