PPP模式作为一种创新型融资模式在我国发展迅速，但其在实践中存在违规操作和监管缺失等问题，导致隐性债务风险的出现。现阶段，我国的经济发展进入新常态，防范化解重大风险已成为保持经济健康发展的现实要求，因此加快加深对PPP模式下地方政府隐性债务形成机理和风险防范等的学术研究，对于深化供给侧结构性改革、推进我国经济向高质量发展阶段转变和维护总体国家安全等，具有重大意义。基于此，文章对PPP模式中政府隐性债务风险进行研究，并提出有效的地方政府隐性债务风险防范措施。
目前，国内对PPP模式与隐性债务的研究多集中在形成机理、隐形债务风险产生原因、生成路径等方面。在形成机理方面，学者通过研究发现，推行PPP模式对政府隐性债务有显著正向影响，并且这种影响具有一定的持续性。在PPP隐形债务风险产生原因方面，部分学者提出，PPP隐性债务风险的产生原因包括财政制度约束与地方选择、政治激励与官员偏好、地方政府承担过多风险等。在生成路径方面，国内学者总结了明股实债、保底条款等变异模式，表现形式为项目低价中标、绩效不佳等。同时，由于地方政府认识上的不足以及宏观法律规范的缺失，PPP模式出现三种异化现象，分别是向新的融资平台演化、模式滥用、“公公合作”等。部分学者分别从主体、程序和实质违规角度总结了可能引发PPP隐性债务风险的7种违规行为。在隐形债务风险防范方面，通过分析PPP隐性债务风险的表现，梳理全生命周期不同阶段财政承诺支出的隐性债务风险产生环节，提出相应的风险防范之策。
为什么旨在改善公共服务供给质量、提高公共服务供给效率的PPP模式，却演化成地方政府隐性债务风险增量?这具体表现为PPP的两个现实悖论：其一，作为公共服务供给的创新方式，PPP却首先成为政府融资工具。在理论上，PPP模式是政府与企业基于长期合同而合作生产、分担风险、共享收益的制度安排。而在实际运用中，PPP模式的核心作用变成地方政府的融资工具，政府部门邀请社会资本参与项目建设和运营的主要目的是补充基础设施建设资金，而不是通过PPP模式提升服务质量、提高供给效率和提供更低的价格。其二，作为化解地方政府存量债务的工具，PPP模式反而增加了地方政府隐性债务风险。PPP模式引入社会资本，减轻了地方政府的财政支出压力，同时也将投资风险进行了分担，从而降低地方政府的债务风险。然而在实际运用中，地方政府通过承诺回购社会资本方的投资本金、承诺社会资本方的投资本金损失补偿、承诺社会资本方最低收益、政府购买服务等方式进行变相融资，形成地方政府承诺以财政资金偿还的债务，这些债务未来均可能转换为隐性债务。
PPP模式下地方政府隐性债务风险的形成原因是多方面的，既有来自地方政府发展经济但财权与事权不匹配的矛盾，也有违法违规融资行为问责不到位的原因，还有金融机构及其影子银行等创新业务的推波助澜。财权与事权的长期不匹配，是导致地方财政缺口扩大、政府违规举债的根本原因。银行贷款是地方政府通过城投平台融资的主要方式。长期以来，我国有些地方简单地以GDP增长来考核政府业绩，这种单一的考核模式使各地方政府形成“锦标赛”式的横向竞争。并且近年来，为规范地方政府融资形式，抑制隐性债务规模的增长，提高地方政府投融资效率，中央政府推出了包括PPP、政府购买等在内的投融资方式，鼓励地方政府进行多元化投融资。然而，在实际操作过程中，不同的投融资方式成为地方政府隐性债务的“新马甲”。虽然我国对地方政府融资行为进行了规范化管理，但有的地方政府通过城投债、PPP项目和政府购买服务等方式变相举债，打政策的“擦边球”。
对PPP模式下地方隐性债务的风险的防范与应对，不是简单地将不规范的PPP项目清退出库的问题，而是如何多方协商、整改，厘清政府与市场的关系、政府债务与PPP项目公司债务的边界。任何问题都有其两面性，在看到地方政府通过PPP模式融资进行基础设施投融资进而积累相应债务风险的同时，也应看到其正面性，即地方政府选择PPP模式融资有其自身的客观原因，并不能单纯因为PPP模式存在着现今的隐性债务风险，而对其功能和作用一概否定，否则地方政府只会将相关风险通过各种方式隐藏起来，使之难以监控。因此，PPP模式下地方政府隐性债务风险并不可怕，应当认识PPP模式的应有功能，扬长避短，合理利用PPP模式，为地方政府基础设施建设发挥作用。管控PPP模式的隐性债务风险，就是为了更好地利用PPP模式。要防范和化解PPP隐性债务风险，关键是做到以下五点：.建立财权与事权相匹配的财税制度;完善官员考核机制;进一步拓宽基础设施建设项目的融资渠道;利用金融力量化解地方政府存量隐性债务;实行穿透式金融监管，避免新增隐性债务。
PPP模式的规范运用可以起到促进区域发展、推进行业破冰、提升社会公共供给的积极作用。但如果PPP模式运用不当，容易导致滥用，进而异化成地方政府债务融资平台，背离模式设计初衷，从而带来相应的隐性债务风险。本文全面分析了PPP模式下地方政府隐性债务的风险，并对隐性债务风险的产生机理进行了剖析，为了促进PPP模式的健康发展，减轻地方政府财政支出压力，笔者认为应当从如下几个角度加强管理。第一，建立财权与事权相匹配的财税制度。一方面“堵后门”，打破预算软约束，疏堵并举，更有利于彻底解决地方政府债务风险问题。另一方面“开前门”，在减税降费持续推进背景下，地方政府要通过多元化手段平衡财政收支压力。第二，完善官员考核机制。在行政体制改革中，淡化以GDP为标准的考核机制，完善地方官员的政绩评价体系。同时，严格落实中央有关债务管理的相关文件，把举借、管理、使用、偿还和风险管控情况纳入地方政府主要领导经济责任审计和离任审计范围。第三，拓宽基础设施建设项目的融资渠道，吸引长期资金参与基础设备建设项目。第四，利用金融力量化解地方政府存量隐性债务。充分发挥资本市场作用，推动地方政府融资平台的转型，允许融资平台公司在与金融机构协商的基础上采取适当展期、债务重组等方式维持资金周转。第五，实行穿透式金融监管，避免新增隐性债务。通过上述系列举措，能够有效地防止项目运行不走样，从而达到防范潜在债务风险的目的。
(资料来源：李雪灵,王尧.PPP模式下地方政府隐性债务风险防范研究[J].求是学刊,2021,48(05):67-74.DOI:10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2021.05.008.)
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