2022年1月8日，中国首条民营控股高铁——杭台高铁于正式开通运营。作为全国首批八个社会资本投资示范项目之一，杭台高铁首次实现了社会资本在铁路投资领域绝对控股，成为中国铁路改革发展史上具有里程碑意义的突破。
2021年6月22日，杭绍台铁路全线铺轨贯通，为项目2021年年底开通运营奠定了坚实基础。
2017年9月，杭绍台铁路 PPP 项目在浙江省杭州市举行签约仪式。浙江省人民政府与以复星集团为首的社会资本方在杭州正式签署杭绍台铁路 PPP 项目投资合同，这是我国第一条整体采用 PPP 模式建设的高速铁路，也是我国铁路建设投资领域第一条民营资本控股的高速铁路。
杭绍台铁路 PPP 项目采用 PPP 融资模式，整个项目纳入政府与社会资本PPP合作范围的项目总投资约为409亿元。项目资本金为总投资的30%，约122.7亿元。资本金以外的资金缺口由项目公司通过融资解决。
项目引入了优质的社会资本方——以复星集团为首的社会资本联合体，由复星商业、上海星景资本、宏润建设、万丰奥特、浙江基投、众合科技、平安信托、平安财富等8家公司组成了民营资本联合体，占股51%。在杭绍台铁路 PPP 项目中控股，既缓解了浙江省政府、绍兴市政府、台州市政府的财政压力，又能提高杭绍台铁路运行效率。另中国铁路总公司占股15%，省、市政府按4:6比例持股，浙江省交通投资集团代表省政府出资，占股13.6%，绍兴市和台州市分别占股10.2%。
项目采用建设-拥有-运营-移交(BOOT)方式，由项目公司负责项目的融资、建设、运营和维护，并拥有相关资产所有权。项目合作期限34年，其中建设期4年，运营期30年。合作期满后，项目设施无偿移交给政府方。
政府与社会资本双方按照风险分担、利益共享的原则，社会投资人的回报机制为“运营收入+(运营前十年)可行性缺口补贴”。在实施方案确定的合作边界条件下，可行性缺口补贴金额通过与社会投资人磋商，竞争性确定。同时，约定列车开行对数、超额收入分配等回报调整机制。
杭绍台铁路 PPP 项目探索了高速铁路建设整体采用 PPP 模式的可行性。 一、投资结构
高速铁路作为准公共产品，具有较强的公共性，政府希望在一定年限后回购或者无偿收回社会资本方所拥有产权份额，并最终拥有高速铁路的所有权。另外，要在一定程度上发挥以复兴集团为首的社会资本联合体在提高效率、管理风险等方面的优势。
因此，杭绍台铁路 PPP 项目选取公司型投资结构。社会资本方和政府方可以在股东协议、公司章程或签署协议来约定以复星集团为首的社会资本联合体将在运营期结束后将所持的股权无偿转移给浙江政府。复星集团为首的社会资本联合体可以与政府方在股东协议中明确双方的权利和义务，通过股东协议来激励约束社会资本方。 二、融资方案
1.项目融资结构
PPP 项目融资结构的确定需要考虑项目的经济特征、投资结构、融资渠道等因素，以满足项目的资金需求。主要有5种融资结构：投资者直接安排的融资结构、投资者通过项目公司安排融资的融资结构、以“生产支付”为基础的融资结构、以“设施使用协议”为基础的融资结构、以“杠杆租赁”为基础的融资结构。
杭绍台铁路 PPP 项目主要采用了投资者直接安排的融资结构和投资者通过项目公司安排的融资结构两种结构。
投资者直接安排的融资结构是几种融资结构中最简单也是应用最广泛的。杭绍台铁路 PPP 项目预计总投资约为 409 亿元，其中规定项目资本金占项目总投资的 30%，这 30%的资本金部分由以复星集团为首的社会资本联合体、政府方及中铁总按其持股比例采用投资者直接安排的融资结构投入。同时，杭绍台铁路 PPP 项目采用了通过项目公司安排融资的融资结构。投资合同规定，除资本金以外的资金需求由项目公司(SPV)通过融资解决，该项目公司可以通过向金融机构借款、以较低利率发行债券、设计金融产品发售、挂牌新三板定向增发等多种渠道融通资金。除了以上两种融资结构以外，在后续的融资过程中，以复星集团为首的民营资本联合体还可以采用以“生产支付”为基础的融资结构，民营企业可以该杭绍台 PPP 项目特定份额的生产量的收益作为信用保证为该项目融资。
杭绍台铁路融资模式图
该项目的总投资额为 409 亿元，项目资本金约占总投资的 30%，其中民营联合体占股 51%，中国铁路总公司占比 15%、浙江省政府占比 13.6%、绍兴和台州市政府合计占比 20.4%，总投资的 70%由项目公司融资解决。
2.项目融资方式
高速铁路 PPP 项目需要大量资金投入，融资渠道多种多样，主要包括财政资金投入、银行贷款、外国政府贷款、国际机构贷款、债权融资和信托计划等。杭绍台铁路 PPP 项目的主要资金来源是社会资本方自有资金、银行贷款和基金。
(1)项目资本金
杭绍台铁路 PPP 项目资本金需求为 122.7 亿元，与项目公司的注册资本相等，其中，以复星集团为首的社会资本方出资 62.58 亿，占股51%;中铁总出资18.41 亿元，占股 15%;浙江省政府出资 16.68 亿元，占股 13.6%;绍兴市政府及台州市政府出资 25.03 亿元，占股 20.4%。在这个项目中，项目公司的注册资本与项目资本金数额相等，注册资本就是用于项目建设的资本金，这在 PPP项目中非常常见，为了理清二者之间的关系，首先要明确它们的定义和相关法律、政策规定。
杭绍台铁路项目公司资本金结构
根据国家关于固定资产投资资本金的相关规定，社会资本方在进行固定资产投资时，其自有的资金数量必须要满足规定的最低限额。对项目资本金要求是为了能够满足项目风险控制需要，以保证项目按期完成，提高投资效益。在实际建设过程中，项目资本金最低限额要求也是银行在确定是否贷款所关注的重要因素。我国政府对于资本金占总投资的最低比例有强制性规定：铁路、公路、城市轨道交通项目，最低资本金比例为20%。杭绍台铁路 PPP 项目的资本金占总投资比例达到了 30%，显然是符合此规定的。
杭绍台 PPP 项目通过成立项目公司进行建设运营等，所以其注册资本必须满足公司制企业注册资本要求。根据相关规定，公司制注册资本为认缴登记制。杭绍台铁路有限公司符合此项规定，其注册资本实行认缴登记制，政府方、以复星集团为首的社会资本方和中铁总约定出资方式、出资期限等，并记载于公司章程。
高速铁路 PPP 项目公司不能仅仅适用于公司法关于注册资本的要求，同时也要受国家规定的关于固定资产投资项目资本金最低限额的约束，一般情况下 PPP 项目公司的注册资本数额都是参照固定资产投资项目资本金数额进行设置。
杭绍台铁路 PPP 项目的资本金在杭绍台铁路有限公司注册时，以现金的形式足额到位，且资本金占总投资比例较高，这对于项目后续通过金融机构等其他方式融资非常有利。
(2)金融机构贷款
根据杭绍台 PPP 项目的预可研评审报告，除了项目资本金以外，杭绍台铁路 PPP 项目的另一个资金来源是国内金融机构贷款。2017年12月杭绍台铁路有限公司成立之后，项目公司就开始与金融机构进行协商，致力于融得项目所需资金。
在 PPP 项目融资方面，国家出台了相关政策，鼓励各金融机构开创能用于 PPP 模式中的金融服务，为 PPP 项目提供相应的资金、服务等支持。在杭绍台铁路 PPP项目中，对于项目公司的贷款部分，杭绍台铁路有限公司可以其所获得的杭绍台铁路项目特许经营权为抵押向浙江省或者其他地区的商业银行去申请贷款。如果杭绍台铁路有限公司的在申请贷款过程中遇到困难，可以由杭绍台铁路有限公司的股东照股权比例提供支持或贷款担保。为了保证项目资金需求，贷款期限可以与项目的特许期相同，其中应当设定项目宽限期为建设期，宽限期内进行还本付息，贷款在项目的运营期按照等额本息的方式进行偿还。
(3)PPP基金扶持
杭绍台铁路 PPP 项目的另一个主要资金来源是浙江省设立的 PPP 基金，该项目除资本金和金融机构贷款以外的投资需求基本都是通过基金渠道补充。
2016 年 4 月由浙江省财政厅正式印发了《浙江省基础设施投资(含 PPP)基金管理办法》。《办法》规定了该基金设立的目的是为了对浙江省包括交通、市政等基础设施项目进行资金支持，重点支持通过相关论证的 PPP 项目。从而发挥这些示范性 PPP项目的带头作用，解决这些项目在建设过程中的资金不足问题。基金设立时规模为100亿元，全部来自于浙江省财政拨款。该基金的运作方式为母子基金运作方式，对符合条件的PPP 项目实行直接投资。
根据《办法》中规定的基金管理办法，杭绍台铁路 PPP 项目符合PPP 开发性基金的支持标准，在后期，杭绍台铁路 PPP 项目可以从该 PPP 基金中获得相应的资金支持。
(4)项目创新融资方式
在该高速铁路 PPP 项目实际运作过程中，除了自有资金、银行贷款、PPP基金三种方式，还可以用到一些创新融资方式。该项目后续可以通过资产证券化等市场化方式进行融资。在互联网金融创新发展的背景下，可以探索 PPP 与互联网金融相结合的项目创新融资模式。
资产证券化是指把在未来有独立、可预测现金流但缺乏流动性的资产转变成可以在资本市场上流通的证券，从而使原始受益人提前获得流动性的一种风险收益重新组合、资源优化配置的过程。杭绍台铁路项目可以基于未来的收益发行资产支持证券。
互联网金融的优势在于互联网技术将融资风险直接在投融资双方进行分散，降低融资风险，提高融资效率。从目前来看，PPP 与互联网金融相结合的创新模式有“PPP+P2P”和“PPP+众筹”两种。
项目资本金撬动了银行贷款，又进一步吸引了 PPP 开发性基金的投资，项目还可以在后续使用创新融资方式，项目的资金来源多元化，为项目的顺利进行创造了条件。
三、回报机制
民营企业进入高速铁路 PPP 项目中，最关心的还是项目的盈利性。然而高速铁路具有投资大、建设周期长等特点，导致项目成本回收困难。再加上长期政府控股下，政府在整合各种资源方面能力较差。高铁的盈利性较差一直是困扰我国高铁产业的魔咒，这也是民营资本长期以来不愿意进入高铁领域的最大因素。在杭绍台铁路PPP项目中，浙江省政府积极关注民营资本盈利水平，各政府与以复兴集团为首的社会资本方按照风险分担、利益共享的原则合作，采取多种措施提高民营资本的盈利水平。
首先，项目确定的民营资本联合体的回报机制为“运营收入+可行性缺口补贴”。该回报机制中的运营收入包括该高速铁路的线路使用费、接触网使用费、广告等收入。
根据项目的可行性研究报告，项目全部投资税后财务内部收益率为1.58%，低于行业基准收益率 3%，财务净现值-1234612 万元，借款偿还期 26.9 年(含建设期)，本项目财务效益较差。由于该项目财务效益较差，低于铁路行业基准值，需要有关部门积极采取有效的运营期补亏措施并给予适当优惠政策，充分发挥地方政府的主导作用，积极争取政府的财政补贴，采用政府财政补贴加土地综合开发的双重措施，维持项目财务良好持续发展。
其次，在可行性补贴方面，由于该项目的运营期长达 30 年，项目投资回收期较长，根据可行性报告中的相关测算，该项目在运营期前十年，现金流量不足。为了解决项目运营前十年现金流量不足和项目的财务收益较差会挫伤民营资本积极性的问题，该项目在运营期前十年设立了可行性缺口补贴。补贴方式为静态可行性缺口补贴，加入动态调整机制(如超额收入的分配、列车的调度等)。可行性缺口补贴金额由政府与以复星集团为首的社会资本方磋商确定。根据社会资本联合体之一的宏基建设公布的中标公告，社会资本联合体可以从政府方获得的可行性缺口补贴总额为68亿。该回报机制不仅可以保证民营资本获得合理的回报，而且还可以利于市场调节机制，分散了未来运营过程中的运营风险。从而大大地提高了民营资本的积极性，确保杭绍台铁路项目稳步推进。
最后，在土地综合开发方面，2014 年，国务院发布《国务院关于关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》，该意见明确指出在符合土地利用的规划下支持民营资本等各方通过自主开发、转让、租赁等多种方式来利用高速铁路沿线建设用地。长期以来，由于政府在整合资源方面能力较弱，所以，我国高速铁路利润来源单一，盈利性一直不太乐观，民营资本一直不敢参与投资。
在杭绍台 PPP 项目中，浙江省政府鼓励以复星集团为首的社会资本联合体开发杭绍台铁路沿线的建设用地。杭绍台铁路周围人口密集、商业较发达，具有开发的潜力。以复星集团为首的社会资本联合体欲通过“铁路+土地”的新模式来提高盈利水平，增加投资回报。复星集团产业较为多元化，涉及地产、物流、商业、物联网、医疗、自然资源开发、投资等多个领域。复兴集团可以利用其既有的产业优势，通过开发高铁沿线、各个高铁站点等来延伸高铁的产业链条、增加高铁的盈利点。这是我国铁路土地综合开发方面的试水项目，如果复星集团成功推行该盈利模式，有望今后的高铁建设中复制该模式，从而增强高铁的盈利性。在今后的高铁 PPP 项目中，应当采用“高铁+PPP+产业”的开发模式，积极开发高铁沿线建设用地及所经车站、站前广场等，通过搭配多种商业项目可以优化资源配置，延伸高铁产业链，增加高铁赢利点。“高铁+PPP+产业”的开发模式可以将高铁建设更加完善，不仅能促进民营资本参与高铁的积极性，而且还能拉动高铁沿线地区经济发展。
综上所述，虽然该项目的财务收益较差，但是由于政府方采用可行性补贴加土地综合开发的双重措施，社会资本方能够从中获得应有的收益，从而能够提高社会资本方的积极性，推进项目稳步发展。
四、运作方式
杭绍台城际铁路项目采用政府和社会资本合作(PPP)模式运作，具体运作方式为建设--拥有--经营--转让(BOOT)。项目公司对所建项目设施拥有所有权并负责经营，经过一定期限后，再将该项目移交给政府，是由 BOT 演变的一种投资方式。
浙江省人民政府授予项目公司该项目特许经营权，在特许经营期内项目公司享有投资、建设、运营杭绍台城际铁路，并拥有依照约定向使用者收取运营服务费和从政府方获得相应的可行性补贴的权利。在特许经营期内，杭绍台铁路有限公司应当遵照行业运行惯例，本着谨慎、勤勉尽责的原则，负责整个项目的融资、投资、建设、运营以及维护，并于特许经营期期满时将上述项目实施移交给浙江省政府或其指定机构。
杭绍台铁路 PPP 项目采用 BOOT 模式主要考虑以下两点。
其一，PPP 模式分为三类，因为杭绍台 PPP 项目投资金额大，仅靠浙江省政府无法满足该项目建设所需要资金，所以不能采用外包类运作模式。又由于高速铁路作为准公共产品，具有较强的公共性，最终政府方将获得项目的所有权，所以不能采用私有化类的运作方式。所该项目只能采取特许经营类运作方式。
其二，BOT 模式是我国 PPP 项目中运作最广泛的 PPP 模式，杭绍台 PPP 项目采用的是其中的 BOOT，相对于 BOT 模式，BOOT模式更有利于项目的顺利进行。首先，BOOT 模式在项目建成之后特定期限内，社会资本方既拥有经营权，也拥有所有权，以复星集团为首的社会资本方可以利用该所有权提高项目前期收益，从而提高社会资本方的积极性，有利于项目的推进。其次，BOOT模式比 BOT 模式私有化程度更高一些，代表高铁建设中对社会资本方的认可，有利于未来高铁建设广泛采用 PPP 模式，引起优质的社会资本方。
五、项目风险分配
PPP 模式涉及的风险主要有：政治风险、法律风险、建设风险、运营风险、移交风险、市场风险等。
杭绍台铁路 PPP 项目的风险分配方案不仅对政策环境等宏观方面的风险点提出了相应的承担方案，还充分结合了杭绍台铁路 PPP 项目的建设、运营要求，考虑了项目各个参与方的承受能力和平衡关系，设计合理、完善，能够满足项目的建设、运营过程中的风险防控需求。
大致原则可以归纳为：浙江省政府可控风险由浙江省政府方承担;不可控的风险由浙江省政府和以复星集团为首的社会资本方共同承担。项目的政治风险以及少部分与政府相关的设计建设风险、运营风险是由浙江省政府承担的，而融资风险，绝大部分建设运营风险都是由杭绍台铁路有限公司来承担的。对于浙江省政府和以复星集团为首的社会资本方都不能控制的一些风险，由双方共同分担。
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