政府方出资代表如何科学合规履职就是其中之一。笔者分析城市轨道交通PPP 项目中政府方出资代表的职责以及如何依法合规推动PPP项目建设，为后续城市轨道交通PPP项目的管理工作积累经验，探索路径。
一、城市轨道交通领域 PPP 模式应用现状
北京地铁4号线是内地城市轨道交通领域的首个PPP项目，采用“A+B”模式。A 包部分主要为土建工程，由北京地铁4号线投资有限公司负责投资建设;B包部分为线路的设备系统，由项目公司负责投资建设。该项目运作模式经验已在多地推广应用，北京地铁14号线、杭州地铁1号线成功复制了该运作模式。深圳地铁6号线采用了PPP框架下的BOT模式，引入香港地铁的先进管理经验，采用TOD发展理念，尝试了“轨道+物业”模式。徐州地铁3号线采用了“网运分离”的运作模式，“设计—建设”、“运营—维护”分阶段运作，构建了建设和运营两个独立的运作模块。新形势下，城市轨道交通PPP项目出现了新特点：一是不仅在北京、深圳等一线城市有建设需求，而且二、三线城市的建设需求也在持续增加，城市轨道交通 PPP 模式的应用范围在不断扩大。二是社会资本的企业类型发生变化，早年倾向于与港铁等投资、建设、运营经验丰富的企业合作，目前的参与企业类型更加多样化，主要包括金融企业、建筑施工企业、机电设备集 成系统企业、运营企业、地方国有企业等5大类。按照企业性质，城市轨道交通PPP项目的社会资本方可分类为“地铁系”和“施工系”。“地铁系”的代表有香港地铁和北京地铁，“地铁系”社会资本作为城市轨道交 通建设单位的经验较为丰富，对项目的整体把控比较有利;“施工系”社会资本的代表主要为中铁、中铁建、 中交、中建等大型央企施工单位，“施工系”社会资本对建设期有较强的把控能力。三是目前国家提倡“网 运分离”运作模式，鼓励分阶段、分专业引入社会资本，建设阶段的建设—租赁—养护—移交(BLMT)模式和运营阶段的移交—经营—移交(TOT)模式应运而生。
二、政府方出资代表的由来
根据国务院发布的《关于投资体制改革的决定》， 政府投资可采取投资补助、直接投资和资本金注入等方式，采用资本金注入方式的，需要明确出资人代表。根据财政部发布的《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》，PPP项目的实施机构 应为政府或政府指定的职能部门或者事业单位。国家发展改革委发布的《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》中，明确行业管理部门、事业单位、行业运营企业或其它相关机构可以作为政府授权的项目实施机 构在界定实施机构范围上，上述两个文件存在一定差异。具体实践中确有个别城市允许其地方融资平台或行业运营公司担任PPP项目的实施机构。例如，在《南昌市推广政府与社会资本合作(PPP)模式的实施意见(试行)》中规定，PPP项目实施机构原则上由相应的行业主管部门担任，也可以是其所属的事业单位，市 政控股集团、市城投公司以及市轨道集团等市属国有 企业可根据合作项目的行业性质和项目特点作为PPP项目的实施机构。2014年国务院发布了《关于加强地方政府性债务 管理的意见》，明确提出要剥离融资平台的政府融资职能，划清政府与企业的界限，要求实现政企分离，文件还明确政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业等单位举借。国务院43号文印发后，融资平台、行业运营公司等已经不再适宜作为PPP项目的实施机构。2016年国家发展改革委发布了《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》，鼓励地方政府以资本金注入的方式投资传统基础设施PPP项目，可以委托政府方出资代表来参与PPP项目的准备与实施。故融资平台、行业运营企业等可以发挥自身的行业优势，以政府方出资代表的角色参与PPP项目的实施与管理。
三、政府方出资代表的性质及作用
政府方出资代表是政府指定的代表政府按照股东协议、公司章程和PPP项目合同的约定，履行股权出资义务、股东职责并享有股东权利的主体。在PPP项目合作协议中，政府或政府授权的实施机构为甲方，社会资本方为乙方，政府方出资代表并不是与政府、中标社会资本并列的PPP项目合作协议的签约主体。政府方出资代表是项目公司股东协议的签约主体，与中标的社会资本方联合成立项目公司，该项目公司与政府签订PPP项目合同。政府方授权出资代表进行出资的行为，出资代表为被动接受，并未遵循平等自由的原则，双方不是平等的民事法律主体，故认定此类授权为民事委托行为欠缺民事法律行为要件，在司法实践中，有些法院持此观点。但从授权的具体内容上分析，该行为应是民事行为;因对外投资及参与企业经营不是政府的职权，故该授权行为也不应被视为行政委托或行政授权行为。根据目前的司法实践，更倾向于将该行为定性为政府的内部管理行为。因此，使用“政府方指定出资机构”来代替“政府方授权出资机构”进行表述更为准确。政府方指定的出资代表以股东身份直接参与项目公司的重大决策，对项目公司资金使用、重要决策、项目实施进行监管，必要时行使一票否决权。通过出资代表委派项目公司的董事、监事和高管人员，及时掌握项目实施情况，增加了政府对项目的监管途径。
四、作为政府方出资代表的限制
根据财政部发布的《PPP项目合同指南(试行)》、《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》等有关规定，结合城市轨道交通PPP项目的特点，政府 方出资代表应遵循以下限制：①政府方出资代表宜为公益类地方国有企业;②政府方出资代表持有项目公司的股权比例应低于50 %;③政府方出资代表对项目公司不应具有实际的控制力和管理权;④政府方出资代表所承担的出资应使用政府的财政资金，而非企业自有资金。在符合以上限制条件的前提下，政府方出资代表按照 PPP 项目合同的约定，将政府的财政资金输送至项目公司，该部分资金将作为资本金最终物化为项目资产。合同约定的合作期满后，社会资本方负责将项目资产移交至政府或政府指定的机构。
五、项目公司的股权比例设置
财政部发布的《PPP项目合同指南(试行)》中规定，项目公司可以由社会资本方出资成立，也可以由政府方和社会资本方共同出资成立。但政府方持有的项目公司股权比例应当低于50%，而且不能具有实际的控制力和管理权。但该指南并未限制政府方持股比例的下限。影响政府出资比例的因素有项目风险、项目市场化运作程度、政府方的监管意愿以及资金能力等。纳入PPP国家示范库的项目中，医疗及交通行业项目的政府方参股比例超过30%的占比较大(约占48%);政府方参股比例高于30%的项目之中，可行性缺口补助类项目占比高达76%。以上数据表明，在轨道交通行业，可行性缺口补助模式下，政府更愿以较高的参股比例参与到项目中。
六、结语
政府指定出资代表进行股权投资并非城市轨道交通PPP项目独有，而是在“政企分离”的大背景下，采取的一种特定的投资方式。界定城市轨道交通PPP项目政府方出资代表的职责时，应当坚持政企分离、尊重法人财产权和公益类、商业类国有企业分类监管的原则。政府方出资代表开展的履职工作应符合实施机构和股东协议、公司章程的要求，政府方出资代表应按要求制定履职管理制度，建立监督检查机制，定期召开工作例会，对项目公司的股东会、董事会和监事会议案建立科学有效的审查机制，联合项目公司建立统一的资产管理标准，并增强风险回流防控意识。在履职尽责的基础上，通过建立交流共建机制，在技术创新、企业管理、工程管理和党务工作等方面与项目。
(资料来源：任亚玲.政府方出资代表在城市轨道交通PPP项目中的角色分析[J].交通企业管理,2022,37(01):9-12.)
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