PPP为政府和企业找了一个发挥各自优势的连接点，但不能过于理想化。因为一方面，各参与主体在结合时有着明确的定位。但这不会将主体其他身份、偏好等因素阻隔在PPP各个环节之处。另一方面，无论PPP项目的体量大小，某一环节的失误、缺位都有可能导致整体出局，所以，对PPP的制度规训必须在明确参与方及其角色的基础上，尽可能的依据理性设定好各方在活动中的范围，进而促进角色的实然转化。范围的划定依赖于权利与义务的说明。本文试图厘清PPP各参与主体：政府方、社会资本方、PPP项目公司和中介机构的权利和义务范围，明确各参与主体权利、权力、义务这三个范畴的具体内容。从而有助于明确主体行为的边界和构建一个稳定的行为框架，最终才能保障参与各方的权利，实现公共服务质量和效率提升的目标。
PPP是英文Public-Private Partnership的简称，国内翻译为政府和社会资本的合作模式，是指政府和社会资本之间通过建立长期、平等的合作关系，共同推进公共服务和基础设施领域项目建设的一种新型合作模式。PPP模式受到政府和企业的高度重视，迅速发展。然而在高速增长的背后，面临的是相关立法缺失的窘境。支撑PPP模式运行的政策、法律文件目前仅各部委层面出台的制度规范，导致各地政府在筹划PPP项目时面临一系列法规政策的不统一带来的各种问题，还会因为参与各方主体权利义务的范围不清而给后续的归责救济带来诸多障碍。因此，对PPP的制度规训必须在明确参与方及其角色的基础上，尽可能的依据理性设定好各方在活动中的范围，进而促进角色的实然转化。1
权力与权利不是一对范畴，在相同事项关系里，不可能同时存在。与权利相对应的是义务。按照惯常的理解，不存在无权利的义务，也不具有无义务的权利，二者是对等的，相关的。设定义务的功能就是为了保障权利的实现，它是建立在期待行为上的应然断定，代表了一种权力行使后的稳定预期，否则义务方就必须承担相应的责任。通过对权利、权力、义务这三个范畴的规定可以发现，构建一个稳定的行为框架必须明确这三个范畴的具体内容，进而确定特定条件被触发后应当做什么、不应当做什么，这就构成了主体行为的边界范围。也能在此基础上形成对各个情境下的稳定预期，有助于控制整体行为的风险，保证项目预期后果实现的可能性。
一、政府方权利及义务的范围
在此应当先予说明的是，在PPP项目中，政府作为主体之一，同时会兼有引导者、管理者、参与者、监管者的身份。政府对PPP的参与，既会表现在宏观面通过制定相关的参与规则来对PPP进行宏观调控，也表现在微观面作为主要参与者之一去进行具体项目的建设。在PPP中政府的权利义务所表现出的复杂性、多层次性的特征，本文试图厘清PPP中政府方的权利及义务范围，以求为最大限度发挥政府在PPP项目中的积极作用铺垫道路。
(一)政府方的权利类别//
1、政府方的监管权能
在当前PPP研究的主流范式里，基于公共服务理论的更新，PPP帮助政府从传统供给模式的高成本、低效率中解脱，提高了公共服务供给的能力，并同时促使政府向最优化的结构与职能配比后转向。PPP为政府同社会资本以及社会之间营造了一个平等、互助的舞台，充分帮助政府关注自己的手。但是我们要认识到，市场化方式对传统公权力形式以及公共服务供给虽有提升，却也不能因此忽视了市场这只看不见的手的弊端。随着社会发展，市场逐步复杂化，其不像这些市场原教旨主义者们所设想地那般美好与神圣。2
PPP具有行政及民事双重属性，政府的监管权一方面来自其作为社会管理者所应当具备的宪法、行政法等公法所赋予的监管权能;另一方面，来自契约法层面，即PPP协议。政府基于与社会资本签订的PPP协议中约定行使监管权能。公法框架下更侧重管理权能，私法层面则更注重监督职能。
(1)法律授权的监管权能
在我国，政府的监管权利首先来自宪法，我国《宪法》第89条和107条，规定了国务院和县级以上各级人民政府具有组织社会主义经济建设、文化建设、提供社会公共服务职能。一方面，PPP各方主体是市场经济活动的参加者，项目更是涉及融资、采购等各项市场活动，PPP的经济属性毋庸置疑。另一方面，PPP项目涉及能源、交通运输、科技、医疗、文化教育等领域内的公共服务供给和基础设施建设。因此，政府对PPP进行监督管理是宪法赋予政府的权利，但是政府履行监管职能，应该受依法行政原则的约束。权力的行使应以法律授权的范围为限制，不应滥用权力。反之，会侵害社会资本方的利益，打击投资者的投资积极性，也不符合政府简政放权、优化服务、放管结合改革理念。具体到PPP具体领域的立法，目前主要监管要求的规范大多来自规范性文件，如《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》(财金)〔2016〕92号第35条等。
(2)合同约定的监管权能
PPP项目中，政府方和社会资本方会围绕着该项目订立一系列合同来确立和调整彼此之间的权利义务关系，关于政府方监管权的约定是PPP合同中的重要内容，构成了契约法角度政府监管权的来源。PPP所体现出来的平等协商、注重契约精神的特征，要求各方均需要严格履行合同内容，政府监管权的行使亦应该严格按照合同的约定，不得过度履行。在财政部发布的《PPP项目合同指南(试行)》(财金)〔2014〕156号)3中指出，合同很重要的一部分便是“政府方的监督与介入”。合同中的这一部分包括对法律授权部分内容的细化，也包括一些合同双方特殊、具体的约定。最常见的是政府通过深入到项目公司内部，以影响公司治理的方式来行使监管权能。
在PPP项目中，社会资本通常会设立项目公司来负责项目的具体实施和运营，项目公司也常常被称作“特别目的载体”(Special Purpose Vehicle，简称SPV)。项目公司的存在为政府方提供了一个直接参与项目公司治理的手段，这不同于传统监管模式中的事后监管，具有更强的预防和规避风险的作用。一般而言，通过SPV进行监管主要体现为两个方面：其一，对社会资本方股权转让的限制。例如，如某高速公路PPP实施方案中写到：项目公司股权锁定期为10年，在PPP合同正式生效后10年内(但不得短于实际建设期)，项目公司社会股东不得转让股份，10年后，经交通运输局事先书面同意，项目公司股东可以向符合PPP合同规定条件的受让方转让其在项目公司的股权。”通过股权限制股权转让的形式进行监管，目的是为了防止社会资本方较早的退出项目公司，减少项目公司因此所承担的资金、管理风险，保证项目的顺利进行。若社会资本方在未完成融资、建设便早早退出，转交给了其他社会资本，此时其他社会资本是否具有融资能力、是否具有建设资质、是否可以负责项目的运营，都是不容忽视的风险。因此，政府与社会资本方通常会在合同中对社会资本方退出项目公司的时间等进行必要的限制，以此保证项目的顺利开展。其二是，对公司组织架构、决策施加影响。主要表现为，政府方向项目公司派驻董事、监事等高级管理人员;在重大事项的决策上具有特殊表决权、一票否决权等。政府方通过直接参与具体公司运营，以此发挥政府方的监督管理职能。如某污水处理PPP实施方案中写到：“董事会由5人组成，其中社会资本方委派3人，政府方委派2人。设董事长1名，经董事会聘任，由社会资本方委派的董事担任。”、“设监事一名，由政府方委派。”、“政府方可以向项目公司(SPV)派驻人员担任董事或监事等职位，在涉及重大事项的决策过程中行使特殊表决权、一票否决权等，发挥政府方的监督、管理职能。
(3)政府对项目及社会资本等参与主体的监管
我们一般所言的政府的监管权能多指对PPP项目各参与主体及项目运行质量的监督管理。就这一部分的监管而言，主要包括以下两个方面：
其一，对项目参与主体的监管。在PPP项目中，核心关系是政府与社会资本的合作，但是为保障项目的顺利开展，还需要其他市场主体的参与，包括项目公司及股东、项目的融资方、承包商、专业运营商、原料供应商、产品或者服务的购买方、保险公司等。这些主体的资质及开展的各项市场经济活动是否符合法律法规的要求、是否契合合约约定都属于政府的监管范畴，比如对承包商和分包商选择上政府享有事先知情权和资质要求的权利。
其二，对项目运营质量的监管。由于这一部分直接关涉到项目产出的质量、效率及稳定性，因而是政府监管的重点。PPP实施全生命周期监管模式，在项目实施期间政府享有对建设期项目计划和进度、运营维护期运营维护状况和有关项目运营情况的知情权、政府有进厂检查和测试权利以及参股项目公司对公司决策、收益情况、运营管理状况的质询、知情等权利。但政府的监管权必须在不影响项目正常实施的情况下行使，并且必须要有明确的限度，否则将会违背PPP项目的初衷。
2、政府方的场地出入权
《安徽省律师从事PPP项目合同法律审核指引》中指出：为保证政府方对项目的监督权，PPP项目合同中需要通常约定政府方出入项目设施场地的权利，但这种出入权可能需要约定一定的条件和限制，包括：(1)仅在特定目的下才有权出入场地，例如检查建设进度、监督运营维护;(2)履行双方约定的通知义务后方可入场;(3)遵守安全保卫规定，不影响项目的政策建设和运营。需要注意的是，PPP项目合同约定的对政府方出入权的限制，仅仅是对政府方行使合同权利的限制，政府部门依据行政权力行使监管职权时，不受合同约定的限制。
3、政府方的股东权利
政府推进PPP项目的目的并非是通过吸引社会资本、设立项目公司等方式谋取利益，从全球视角来看，公私伙伴关系已成为世界上许多国家提供高质量高效率的基础设施的普遍做法。政府也并非强制要求入股项目公司，但政府方成为项目公司的股东，却可以很好地从公司法的维度监督社会资本方及项目的运营，保障基础设施及公共服务提供的稳定性、安全性。一旦当政府方入股项目公司，与此同时政府方便享有公司法范围上的股东权利，包括分红、剩余财产索取等财产性权利，也包括参与公司管理、选择管理者、知情权等身份性的权利，与之同时承担公司经营失败的各项风险。反之，若政府方并未参股项目公司，则不享有股东权利。
4、政府方单方终止合同的权利
由于PPP项目涉及公共利益，可以约定政府方在特定情形下有权单方终止合同;为了避免这项权利被政府方滥用，任意损害社会资本的权益，应当严格限制并明确约定适用情形，并且政府方在选择终止时应当给予项目公司足够的补偿。
政府方有权单方终止合同的情形一般是PPP项目所提供的公共产品或服务已经不适合或不再需要或影响公共安全或公共利益。违反股权限制约定，是社会资本方的违约行为，可以约定政府有权因此解除PPP项目合同，并由社会资本方承担违约责任。
(二)政府方的义务范围//
PPP项目中的政府方义务分为法定及约定义务，首先，属于法定义务范畴的，即便是约定义务也不能够超出法律义务的范围，不能去触碰法律没有授权或是损害法律所要保护的法益事项。其次，对于PPP项目而言，设定义务的目标就是为了能够保证PPP项目能够充分的在一个相对平等、公正的氛围内运行，避免政府被社会资本所俘获，也确保项目最后的完成质量。最后，PPP项目的义务设置基础在于国家法律及各部委所发布的各类规章，其以“应当”的形式出现，例如《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(以下简称“《管理办法》”)第九条规定：“项目提出部门应当保证特许经营项目的完整性和连续性”。而不完成相应的义务也就意味着责任主体要承担所规定的后果。
基于此，首先，在项目准备阶段，政府的法定义务是要从定性和定量两个方面对项目开展“物有所值评价”工作与“财政承受能力论证”，进而解决拟实施项目是否应当采用PPP模式进行建设。其中，“物有所值评价”标准在多数数学者看来就是对PPP项目的试金石，它通过精细化的方式对拟采用项目与传统政府采购模式相比是否能够增加供给、提高效率等内容进行论证，也对PPP项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较，计算出具体的“物有所值量值”。4而“财政承受能力论证”主要就觉得是倘若实施项目所可能带来的政府债务风险等内容，在客观上保证政府能够持续履约的能力。具体围绕股权投资、风险承担和配套等内容进行，并分别设计出在不同PPP项目付费模式下，政府所承担运营补贴支出责任的具体比重。根据有关规定，政府必须在准备PPP项目前进行这两项论证，未通过论证的PPP项目不得执行，并且相关地区也会被纳入地方政府性债务风险预警名单之中，原则上也不得再新增PPP项目。
其次，在项目采购阶段，PPP项目不单适用招投标法，还同时适用《政府采购法》。如是，在采购方式上，根据后者的规定包含了公开招标、询价、单一来源等五种采购方式。但无论采用何种方式进行采购，根据《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》的规定，在采购阶段，政府应当组织资格预审，在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息媒体上发布公告，并且应当成立评审小组，对于通过评审的社会资本主体，在不损害商业秘密的基础上同时公开主体、合同内容，且评审小组人员都应当在评审书上签字确认。通过这一系列的程序性规定可以保证整个PPP项目在前期阶段的公开透明与公平公正，因为倘若没有按照上述程序进行的不仅将导致废标，而且将对相关责任人员进行法定追责。
最后，在项目执行阶段，政府应当保证社会资本在土地使用权方面的稳定性，不得因为政府领导变更等情况而影响项目的正常运转。如果将PPP合同作为行政合同来看的话，政府一方占有优势，因为其具有变更合同等方面的权利，而这就将社会资本置于一个极具风险的位置。但是，这种变更权行使的前置条件是政府在执行阶段遵守保证项目稳定的必要义务，只有在事中监管过程中发现项目可能损害公共利益，才能通过法定程序对合同所约定事项进行变更。所以，《管理办法》等法规明确规定政府要保证项目的完整性与连续性，避免因为政府其他决策而导致的政策变更风险、审批延误风险、土地征用风险等。
对于约定义务来说，多数PPP合同中都会涉及到特许权期限、税收优惠、非竞争性承诺、浮动利率等等条款，也就是“政府保证”条款。但是这种“保证”并非通常意义上的“担保”。因为一方面，担保主体是合同的第三方，而政府是作为PPP项目的参与人;另一方面，我国《民法典》明确规定政府机关不得成为担保主体。“政府保证”条款的存在就是为了通过设定政府的约定义务来提高PPP项目的完成度、保证PPP项目实施的有效性，同时通过这部分保证来形成一定的激励去吸引社会资本参与到公共服务项目的建设中来，减少因为公共服务项目自身收益低的特点而带来的负外部性。
二、社会资本方权利与义务的范围
(一)社会资本方的权利//
社会资本方作为PPP模式的重要参与方，拥有的权利大致可以归纳为：特许经营权、取得收益权、获得救济权。这三类权利是社会资本方在PPP项目运行过程中最主要，并且直接关乎PPP项目进程的权利类型。这三项权利的授予及其相对于的义务内容，构成PPP合同必不可少的条款。其中，特许经营权是整个PPP合同的核心，具有独占、排他的特点，政府对社会资本的特许经营是保障社会资本合法权益的必要条件，并且中央及地方的市政公用事业特许经营条例对该项权利的具体内容都进行了明确的规定。取得收益权，则体现了社会资本与政府合作的目的，社会资本具有与生俱来的逐利性，在法律允许的前提下追求利益最大化。在PPP模式中，社会资本方通过其所投入的资本取得合法收益是应有之义。获得救济权，有权利必有救济是民法权利的核心要素，是权利得以保障的唯一手段。
1、特许经营权
从一般意义上来说，公用事业特许经营是指在“在公用行业或基础设施建设领域中，由政府通过市场甄选或者其它法定程序选择公用事业的建设者以及经营者，并授予其在一定时间和范围内对某项市政公用产品或服务进行营利性经营的权利，双方通过合同协议约定特许经营者与政府之间的权利义务关系”公开招标投标的方式。就特许经营权本身的取得方式来说，政府通过公开招标投标的方式，经过综合权衡各方利益考量后，从而从中挑选出最适宜的投资人并赋予其特许经营权，而这一权利一旦被授予，就享独占的“垄断地位”，具有排他效力。社会资本在PPP项目的运行中，占有标的、使用标的并取得收益，直至最后成为标的的最终所有权人或是将所有权转移，根据所选择的PPP模式的不同，享有一部或全部特许经营权的权利内容。
2、不动产收益权
不动产所有权或占有人对不动产依法享有的直接支配和排他的收益权能。如在BOT模式中，社会资本方在项目建成运营的过程中，直接拥有该项目的所有权，则收益权直接隶属于所有权的权能，所有者直接对不动产行使占有、使用并且收益的权利。但是在社会资本方一方不直接拥有所有权的模式中，也就是说不动产的占有、使用、收益等权能处于分离的状态下，比如说TOT模式，不动产由他人占有使用，却由第三人行使收益权，此时不动产收益权属于用益物权，应该由这第三人直接对不动产行使排他的收益权。例如，旅游景区管理者通过收取门票的方式获得现金收益，收费公路经营者直接向通行车辆收取通行费，这些来自于不动产的收益也全部是货币性收入，但是与传统的通过农业生产、修建建筑物在出售后获得的货币性收益有本质区别。
3、获得救济权
与原权利相对应的救济权，是指法律(特别是民法)为保护某一特定利益遭受侵害或与之相联系的权利被侵犯之后，当事人在法律规定的范围内，以自己的力量或者借助于国家强制力，阻止侵害行为继续发生并且实现对已发生的侵害的补偿的权利，也就是我们通常所讨论的私立救济和公力救济。虽然我国《宪法》条文中并没有对“救济权”作出明确规定，但在《民法典》、《侵权责任法》等法律中，都规定了公民权利受到侵害时的具体救济方式。在PPP合同中，合同双方分别是行政部门和社会资本方，由于行政部门在PPP模式中享有部分“行政特权”，5导致了双方的权利义务在某种程度上出于不对等的状态，而且由于政府部门的契约精神、诚信意识缺失等，在实践中出现政府部门违约的情况。其次，社会资本方很多行为需要依申请，并且由于PPP项目自身的长期性与复杂性，使得在项目运行过程中会出现多种协议签订时并未预见的问题难以解决，这就导致了社会资本方的很多权利受到来自政府部门的侵害时找不到合理有效的救济途径，从而陷入两难境地。所以社会资本方有获得救济权，救济权是一项独立的基本法律权利。
(二)社会资本方的义务范围//
在PPP项目中，社会资本的义务主要作为项目公司股东履行足额出资，其非项目合同主体，不应就PPP合同向政府方承担义务。
然而项目采用PPP模式主要因素之一是借助社会资本的资金能力，社会资本能成为中标社会资本，大多是该社会资本具有一定的资金实力和融资能力。虽然PPP项目合同约定项目公司是融资的主体，但政府方往往要求社会资本具体负责项目公司的融资，项目公司的股东出资协议和公司章程中也会约定社会资本负责项目公司的融资，因此保证项目公司完成融资义务也是社会资本在PPP项目中应承担的责任。从实际操作角度来讲，社会资本作为项目公司的股东，对项目公司融资提供担保，与目前金融机构对项目公司进行贷款，要求股东提供担保的实践也是吻合的。社会资本对项目公司的融资义务承担担保责任既符合政府方选择社会资本的初衷，也与社会资本参与PPP项目所应承担的责任相适应。
三、PPP项目公司的权利与义务的范围
(一)PPP项目公司的权利范围//
1、PPP项目公司的法定权利
第一，公司设立的自由。虽然PPP项目公司是基于特定目的而成立的载体，但是这种组织并不会因为具体项目的特殊性而因此丧失公司及其法人的身份。换言之，这种组织依旧是公司，依旧具有上述公司的自治权利，能够自主运营、自担风险，也进而减少了因为PPP项目失败而导致的政府风险，实现了对风险的隔离。
第二，项目公司章程的自由，现行PPP项目的法律法规并没有直接规定项目公司内部章程的具体内容，换言之，此时项目公司可以根据《公司法》的规定确立自身的章程以对整个公司的运营程序、分红比例等等内容进行规定，而此时，政府不得不干涉，项目公司有权根据PPP项目的具体情况来实现自我约束。
第三，项目公司经营的自由。与政府监管权利相对接的是，项目公司在经营阶段必须保证政府这部分功能的实现，但是这并不能够直接影响到项目公司的具体经营。按照《管理办法》第24条的规定，对于项目公司在融资过程中进行结构化融资，发行项目收益票据、资产支持票据等等方式都是可以的，并且国家还鼓励PPP项目能够引入战略投资者、发行各类债券。所以，PPP项目公司的经营依旧具有很强的自主性，它并不会因为PPP项目的公共性而湮没掉公司交易的自由。
第四，项目公司解散的自由。在公司章程或法定解散事由发生后，PPP项目公司能够自主决定是否解散公司，只是应当承担未能完成项目的相关责任。
由于“政府+”的复合型项目公司的存在，政府在其中实际上是以股东身份参与到整个公司自治权利的行使过程之中的，具体表现在：政府能够参与决策、知情权、限制股权转让等方面。因此，借助这一身份以及项目公司本身的自治权利，政府实际上能够在PPP项目合同所约定的相关权利之外更好地去保障自身的义务实现。例如在具有知情权之后，政府能够及时地获知项目公司决策、资金等等具体情况，能够更好地对项目公司进行监管。
2、PPP项目公司的合同权利
当前PPP项目公司的合同权利主要围绕这三项权利来进行配置。
第一，特许经营权。PPP的特许经营权不同于销售私人产品的特许经营，其主要表现为是针对公共项目建设中，由政府授予项目公司在一定时间和范围内对某项市政公共产品或服务进行盈利性的权利，双方通过合同的形式来约定具体内容。6其不同于传统的行政许可或行政审批，因为其针对的主体单一、效果单一，并且在现代已经成为了一种主要的投融资手段去解决政府在公告服务项目建设上资金不足的一项改革。7在属性上，通常认为，特许经营权是一种准物权，它包含了在一定时期内权属人对物的占用、使用、收益等方面的权利。但是由于PPP项目特殊性，这种物权作用程度不能逾越公共性的边界，即例如对桥、燃气的各方面的收费上不得收得过高。
第二，收益权。在一定程度上而言，特许经营权属于收益权，但是此处单列收益权主要是基于因为在PPP项目中所存在的对附着物上主张收益的权利。例如在高速公路附近设立广告牌所产生的收益等等。此时，根据合同的安排，项目公司基于约定可以在公告项目的基础上设立能够产生收益的其他物。
第三，救济权。前面提及，由于政府在PPP项目中具有一定的优势地位，而为了能够降低项目进行过程中的政治风险等等，例如泉州案例中，政府增加其他规划而损害了项目公司利益等等情况发生。在此基础上，项目公司能够进一步约定具体的救济权以保证风险发生后且非因自身原因所造成的损失能够获得赔偿。
除去上述三种主要权利之外，根据PPP项目的具体特点，还会有土地使用权、要求政府按时验收或付费等方面的权利得以通过合同来做进一步的规定。
3、项目公司作为融资方的介入权
(1)融资方的权利基础
PPP项目公司作为融资主体是最为适宜的方式。《PPP项目合同》通常需要约定将项目公司完成融资交割作为合同生效的前提条件之一，并设置违约责任。如果未能在约定期间内完成融资交割且未被豁免，将影响《PPP项目合同》的正常履行甚至是合同目的的实现，如项目融资不到位，无法继续开展项目合作的，可能会导致合同终止。
融资方的权利基础是融资文件。融资文件是融资方与项目公司围绕为PPP项目提供资金而签署的明确各方权利义务的文件。通常包括融资协议、担保文件等。
(2)融资方的介入权
①鉴于《PPP项目合同》有较长的全生命周期，融资方通常要求在《PPP项目合同》设置介入权，以便出现可能导致《PPP项目合同》终止的事件时，能够直接介入PPP项目进行补救。介入权的设立通常需要政府方、项目公司、融资方签署三方协议，对融资方的介入权予以明确。
②政府方选择社会资本方时，需要考虑该资本方在具体项目上的建设/运营经验、技术/管理能力等因素，而融资方通常不具有这样的经验或能力，在实现担保或行使介入权时，可能会打破政府方对项目建设/运营的预期;为此，需要介入条款中要求融资方介入时通过约定的方式选择有能力的机构代其行使社会资本方在项目公司中的权利义务。
(二)PPP 项目公司的义务范畴//
根据《管理办法》等法律法规的规定，从整体上来看，项目公司在整个过程中应当遵守诚实信用原则，表现在先合同时，应当保证所提供的材料真实准确，不得因为没有中标就恶意造谣或是泄露其他招标公司可能的商业秘密，保证项目采购过程基本的公平公正。而在合同运作中，为了配合政府监管权利的实现并保证项目能够如期完成，项目公司除了需要按合同约定的步骤进行外，还应当履行通知、协助、保密等义务，尤其是在出现项目建设重大问题、公司经营不善等等情况出现时应当及时告知。最后在合同终止后基于PPP项目所对应的不同模式，例如BOT时主要注重后续的协助、保密等义务。
四、中介机构的职责
(一)中介机构的监督规则//
相关围绕PPP项目的流程与四个关键点，将中介机构的业务类型进一步划分为，在PPP项目识别阶段包括项目发起和项目筛选业务;尽职调查新建及存量项目;对项目进行物有所值评价和价值承受能力论证等。在PPP项目准备阶段包括编制项目实施方案、准备阶段的物有所值评价和价值承受能力论证等。在PPP项目采购阶段包括协助政府进行资格初审、制定采购清单与具体程序、进行该阶段的物有所值评价等。在PPP项目执行阶段包括协助设立项目公司、中期评价、现金流分析等。在PPP项目移交阶段包括资产清查等。
由此可见，如果说PPP项目里的政府与社会资本之间关系是契约式的平等关系，那么政府、社会资本与中介机构之间就是典型的“委托-代理”关系，而在现有代理理论看来，应当在维持中介机构(代理人)一定激励程度的基础上对中介机构进行控制才能有效地保证中介机构不会发生代理风险，其包括被俘获的风险、怠于行使的风险等等。
那么对于政府及社会资本首要的就是选择适当的中介机构，其具体是根据项目的难易程度、热度等等，去思考需要中介机构发挥何种具体功能，而后可以参照PPP项目采购的标准与程序进行对中介机构的选择，并同其签订相关合同。而在其他一些领域，例如在保险代理人监督上，通用的程度是首先建立严格的审核体系，设定中介机构的准入门槛;其次，建立完善的教育培训制度;再次，通过建立透明的市场对中间机构进行的活动信息进行保密。
(二)中介机构的法律责任//
基于中介机构居间和辅助职能来看，可以参照《民法典》对居间责任等方面的规定来发现中介机构具有如下义务:
第一，如实告知义务。即其在筛选出相关项目主体、进行评估、监督等等过程中发现的信息应当及时告知委托人。在一定程度上，中间机构还承担有核实审查义务，需要对主体身份进行基本的认证，核实其所提供的信息是否真实。按照《民法典》第九百六十二条的规定来看，中间机构并不是一个单纯的报告中间人，其必须要尽自己所能地使得委托人能够全面地了解对方具体情况，这样才能保证委托方合理的知情权，进而保证后续合作的有效进行。
第二，项目审查义务。不是所有的由政府提供的项目就是PPP项目，在中间机构寻找合作者的过程中，应当同时针对项目内在可行性等等内容进行基本审查，对于没有进行PPP基础的项目，中间机构不得继续以PPP项目为名义对外寻找合作者。同时这也是出于合作效率的考虑，只有通过严格的项目审查阶段，才能够减少因为信息不对称所导致的活动主体之间利益失衡。在中间机构没有事先核查PPP项目是否成立就完成居间任务情况下，从某种程度上来说构成对合作者的欺骗。
第三，隐私保密义务。由于PPP项目在筛选合作者的主要方式就是竞标，但是倘若中间机构在寻找合作者的过程中就泄露了其他合作者的具体经营状况与竞标方案，那么就会造成竞标环节的不公平、不公正与不公开。同时，当中间机构代理政府在项目建设中进行监管时，同样需要对项目中所出现的商业秘密、国家秘密等内容进行保密，不得将工程建设信息泄露给外界。
第四，如实发布信息义务。我国《民法典》规定，中介人应当如实告知合伙人有关合同订立事宜。如是，有学者就认为在媒体中间，中介机构应根据事实向所有各方报告相关的事宜，不管对话者同时接受合同双方的委托或者委托方是否委托双方，中间有义务向双方报告。8
如是，倘若未能完成相关义务，中介机构应当在承担相关违约责任的基础上，根据具体事由去承担相应的法律责任。例如，中介机构如果发布不实信息，并借机攫取不当利益，以介绍为名收受企业贿赂;又或是公开了属于国家秘密的信息等，都触碰到了法律禁止性规定，需要承担相应的责任。
五、结语
自2014年PPP模式问世以来，它的发展推进了我国供给侧结构性改革，为我国经济可持续发展提供了强大动力，助力解决我国对于基建需求旺盛与建设资金不足的矛盾。但是PPP模式所涉及项目资金量大、项目周期长、涉及多方法律关系和多个领域，在项目的筹划、准备、采购以及合同的草拟、缔结和履行过程中会产生大量的问题和风险，对参与各方构成很大的挑战，作为维护公益的一方、政府享有法定和约定的监管权利，其合法性是正当的，而当政府方以股东身份参与其中时，则享有法定和约定的股东权利及义务。项目公司的权利来源于法律赋予公司的自治权利和PPP协议赋予的合同权利，其中，合同权利主要围绕特许经营权、收益权和救济权进行配置，义务则主要围绕公共产品本身的意义进行设定，其目的是保障项目的整体质量。在政府和项目公司之间发展起来的中介机构给基于其居间和辅助职能，法律责任可以参照《民法典》对居间人相关的规定进行设计，一般具有如实告知、项目审查、隐私保密和如实发布信息的义务。
只有在流程和制度层面对其进行合理、有效的法律规制，厘清PPP各主体的权利义务范围，明确权利、权力、义务这三个范畴的具体内容，才能明确主体行为范围和构建一个稳定的行为框架，最终才能保障参与各方的权利，实现公共服务质量和效率提升的目标。
注释
1、马尔科·坎贾诺、特里萨·克里斯丁、米切尔·拉扎尔主编：《公共财政管理及其新兴架构》，马蔡琛译，东北财经大学出版社2017年版，第98页。
2、刘梅：《PPP模式与地方政府债务治理》，《西南民族大学学报》(人文社科版)，2015.12.
3、参见《PPP项目合同指南(试行)》，载《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》(财金[2014]156号)。
4、金诺律师事务所：《政府和社会资本合作全流程指引》，法律出版社2015年，第33-34页。
5、行政特权：此处所指的行政特权，是指行政主体为实现公共利益的目的而享有的对合同单方行使公权力的强制性特权。
6、参见徐宗威：《公权市场》，机械工业出版社2009年，第21页。
7、参见李卫华、陆颖蕊、侯吉建：《特许经营概论》，机械工业出版社2003年版，第10页。
8、王存强：《“众筹平台”的合同法权利义务框架——基于居间合同的类推适用》，《全国第二十六届学术讨论会论文集：司法体制改革与民商事法律适用问题研究》2015年，第4页。
参考文献
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