PPP(Public-Private-Partnership)，即政府和社会资本合作，PPP模式是公共基础设施中的一种项目运作模式，通过契约的形式在政府和社会资本间建立“利益共享、风险共担”的共同合作关系，既能够缓解政府的财政压力，也能够发挥社会资本的资金优势，实现合作共赢。PPP模式鼓励社会资本方与政府进行合作，参与公共基础设施的建设，不仅有效带动社会投资，也提高项目实施和运营效率，更好发挥项目的效益，有助于更好地实现民生改善的任务。同时，企业与政府合作为社会和公众提供公共产品和公共服务也是企业积极履行社会责任的行为，能够为企业赢得较好的声誉，进而增进企业价值的提升。近年来，在国家大力推动下，相应的配套措施不断完善，PPP项目在我国蓬勃发展，成功落地率逐年提高。
2019年《政府工作报告》强调要落实民间投资支持政策，有序推进政府和社会资本合作。根据财政部PPP中心数据，截至目前，全国PPP项目拟投资规模超过14万亿元。岁末年初的新冠肺炎疫情，以其汹汹袭来之势，深刻改变了2020年的春天。此次疫情从暴发到控制的过程中，国家积极推进社会资本参与应对公共危机，对防疫情、稳经济起到了重要保障作用。随着中国经济进入新常态，特别是新冠肺炎疫情的影响，政府公共投入面临着前所未有的压力，吸引更多的社会资本参与国家重点领域重点项目的建设，支持和引导社会资本的健康发展成了我国政府面临的重要任务。作为后疫情时代经济社会复苏的重要内生动力，应进一步激发政府和社会资本合作积极性，充分释放社会资本的潜在效能。为了规范政府和社会资本合作项目的管理工作，提高财政资源配置效率和使用效益，有必要在相关法律法规的指导下，制定科学合理的绩效评价标准，有利于提高公共服务供给质量和效率，保障相关合作各方的合法权益。
目前国内外关于PPP项目绩效评价方面的研究较多，大多是通过建立绩效评价指标体系对具体项目实施的绩效进行评价。Liu等基于全生命周期理论，从利益相关者满意度贡献度、项目策略流程和能力角度，建立PPP项目动态生命周期绩效评价标准。Mladenovic等基于利益相关者视角，将评价指标分为技术、运营、功能和财务四大类，运用关键指标法对PPP项目绩效进行评价。王秀萍等借鉴平衡记分卡的四个维度理念，建立轨道交通PPP项目的绩效评价体系，并以具体案例进行评价分析。笪可宁等从利益多方视角出发，基于PSIR模型建立海绵城市PPP项目绩效评价指标体系，并以具体案例进行验证评价，提出相关政策建议。张婷和陈倩将信任作为合作的隐性资源，从合作双方信任的视角，以高速公路PPP项目为例，建立了以合作信任为前提，契约柔性为中介，绩效评价为结果的理论模型，研究合作信任、契约柔性与项目绩效之间的作用机理和演化路径。王守清等运用文献综述和专家访谈等方式，将PPP项目的生命周期分为项目的准备、建设、运营和移交四个阶段，并在此基础上进一步细化29项绩效评价指标，评价政府行为对PPP绩效的影响，根据研究结论提出相应的政策建议。林晓言和王萌在分析借鉴国外物有所值评价(VfM)的基础上，从可行性、有益性和可实现性三个角度进行改进和创新，建立符合中国国情的VfM评价指标体系，并以具体基础设施PPP项目为例对建立的评价指标体系进行验证，为丰富和完善PPP项目评价方法提供了有益参考。上述研究通过建立科学合理的绩效评价指标体系，并对具体PPP项目的绩效水平进行测度及评价，不仅促进了PPP模式的快速发展，也丰富了绩效评价的理论与方法。
现有研究主要是从整个项目周期的角度进行评价分析，PPP项目包括建设、运营等各阶段，不同的时期绩效评价侧重点有所差异，因此需要分阶段进行具体的绩效评价分析。本文首先对市政工程PPP项目运营期绩效评价的动因进行分析，在此基础上将平衡记分卡理念引入评价指标设计中，从四个维度建立指标体系，并运用改进的群层次分析法和模糊综合评价法进行权重赋值和指标量化，最后以C市主城区水处理PPP项目为案例，应用评价指标体系进行评价分析，为市政工程PPP项目运营期绩效的科学评价提供支撑。
一、市政工程PPP 动因分析项目运营期绩效评价的
(一)内在动因
新公共管理理论强调结果导向、顾客导向和绩效导向，充分利用市场机制和民间力量来提高行政效率，倡导在政府管理中引入竞争机制，为政府管理提供活力，实行绩效评价以提高效率，更注重产出结果。市政工程PPP项目追求的目标与新公共管理理论的追求目标一致。在市政工程PPP项目管理中，我国政府有强大的制度优势，能承担项目监管监督职能，承担政策风险、法律风险等。而私人部门拥有管理经验优势和技术优势，公共部门和私人部门合作能扬长避短和避免项目合作中资源浪费、低效的问题，从而提升所提供产品的优质性。因此，在政府主导下开展绩效评价能充分发挥政府的管理职能，有利于公共产品和服务质量的提升。
PPP模式的内在特点要求绩效评价。多年来我国经济一直处于高速增长期，在供给侧改革的背景下，经济模式也在不断升级和提升，PPP模式的推行是公共基础设施领域的创新，市政工程项目采用PPP模式可以发挥社会资本经济活力，引导社会资本发展方向。对PPP项目进行绩效评价是PPP项目发挥社会资本引用作用，树立行业规范的内在要求。
(二)外在动因
从PPP项目推广至今已有很多项目落地并投入运营，PPP项目已经进入规范期，政府也多次发文要求各地对PPP项目进行规范管理。2017年1月财政部颁布《政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台信息公开管理暂行办法》(财金〔2017〕1号)，要求对全国PPP项目进行信息公开化，并对处于项目识别、项目准备等各个阶段的项目应披露事项做出具体要求。同年11月财政部发布了《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)，对全国PPP综合信息平台项目库的管理做出要求，对不达标准的入库项目进行清理。2020年3月财政部印发《政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引》(财金〔2020〕13号，以下简称“操作指引”)，对PPP项目绩效管理提供操作指引。这些文件都表明对PPP项目进行绩效评价既是现实需求，也是政策要求，表明了PPP项目绩效评价的必要性。在实际项目绩效评价时根据项目的种类不同，应用不同的评价指标，随意性较大，评价指标的科学性无法保证，因此有必要建立统一的市政工程PPP项目运营期绩效评价指标体系，尝试应用合理的评价方法，力图为该类PPP项目提供统一的标准，并通过选取的案例对所建立的指标体系的科学性以及实际操作性进行验证。
二、市政工程PPP体系及评价方法项目运营期绩效评价指标
(一)市政工程PPP项目运营期绩效评价指标体系的构建
1.指标体系构建的原则及方法
市政工程PPP项目运营期的绩效评价对核心利益相关者以及项目本身具有重大意义，市政工程PPP项目最主要的利益相关者是政府、社会资本和社会公众。政府在公共基础产品中推行PPP模式是要充分利用社会资本，减轻财政压力的同时获得更多的社会效益;社会资本是为了通过自身的技术实力、管理能力在项目运营期获得经济回报;对于社会大众来说是为了获得社会产品的使用便利，安全性。
平衡记分卡(BSC)广泛应用于企业绩效评价，主要包括：财务、顾客、内部业务流程和学习成长四个维度。本文将平衡计分卡理念应用到市政工程PPP项目运营期绩效评价中，并对BSC四个维度进行适用性改进。在市政工程PPP项目运营期绩效评价中，BSC中的“财务”维度可以反映项目公司的投融资结构和财务状况，将BSC中的“顾客”维度对应到PPP项目评价体系中的“利益相关者”层面，以适应市政工程PPP项目具有多方利益相关者的特点，充分满足政府、社会资本和社会公众的利益诉求;因市政工程PPP项目周期长，且建设、管理、运营较为复杂，因此将BSC中的“内部运营”维度对应到市政工程PPP项目中的“项目控制”层面;将BSC中“创新与成长”维度对应到市政工程PPP项目中“创新与可持续”层面，以满足市政工程PPP项目环境友好和可持续性的特点。
2.市政工程PPP项目运营期绩效评价指标体系设计
(1)财务层面
市政工程PPP项目具有周期长、资金投入大等特点，项目公司需要承受较大资金压力，对项目公司进行财务层面的评价有利于保障项目运行的平稳性以及后期的运维状况。在市政工程PPP项目中政府更加关注的是项目是否能正常维持，企业的运营能力、发展能力和盈利能力尤为重要。因此，企业在做好成本控制的同时，也要有合理的投融资结构、良好的发展能力、偿债能力、不断增长的市场潜力。结合“操作指引”以及常用财务指标，选取投融资结构、运营、偿债、发展能力和财务收益等指标进行综合评价。
(2)项目控制层面
市政工程PPP项目具有周期长、技术复杂、风险大、利益相关者众多的特点，良好的项目管理和各个环节的优化能提高项目效益和产品质量。风险管理存在于生命周期的各个环节中，实际意义重大;过程管理还需要政府行之有效的监督管理，及时纠正项目问题;项目生命周期内严格的内部控制，对控制项目服务/产品质量，保障生产安全性等方面十分重要，因此，项目控制层面选取运营风险管理、相关质量安全控制和政府对价格、产品服务的监督指标进行综合评价。
(3)利益相关者层面
市政工程PPP项目的核心利益相关者分别是政府、社会资本/项目公司和社会公众。在市政工程PPP模式中政府不再提供公共产品和服务，基于项目合同与社会资本/项目公司建立合作伙伴关系，承担项目监督的责任，也承担项目的法律风险和政策风险等。社会资本/项目公司对市政工程PPP项目进行直接经营并承担后期运营、维护的责任，而社会公众在享受公共产品和服务的同时，还站在公众的视角对项目的持续性、质量以及环境友好型等项目实际效果进行监督和批评。因此，在利益相关者层面选取公私双方对合作和项目运营满意度以及社会公众满意度等指标进行评价。
(4)创新与可持续层面
目前，市政工程PPP项目大多项目周期长，项目运营期间各种不确定性因素都可能对项目后续运营产生巨大影响，因此，对项目移交时的估值进行评价十分必要，各种类型的项目隶属不同行业，社会资本在运营项目时研究出的技术创新、运营创新有助于其提高投资回报，获得同业领先优势，提高项目的持续运营能力，因此，在创新与可持续性层面选取技术运营创新、社会效应和生态效益等方面的指标进行评价。
综上所述，本文构建了包括4个一级维度，32个二级指标的市政工程PPP项目运营期绩效评价指标体系，如表1所示。
(二)市政工程PPP项目运营期绩效评价方法
1.基于改进的群层次分析法的指标权重确定
根据前文分析，对市政工程PPP项目运营期绩效进行评价需要明确各评价指标之间的相对重要程度，即对评价指标量值赋予权重。群层次分析法(GAHP)引入多人参与决策分析，对评价指标的权重进行赋值，可以实现评价信息的共享，提高决策的科学性。GAHP是对层次分析法(AHP)的一种改良，适用于多人评价的指标权重赋值，弥补了传统AHP法只能够单人权重赋值的不足。尽管GAHP法实现了多人对权重进行赋值，但是在对不同指标进行赋值的时候，传统的GAHP法仅仅依靠“1～9”单个数字进行直观表示相对重要性过于简单。本研究通过引入区间值对不同指标进行相对重要性的表示，对传统的GAHP法进行改进，力求更好地反映专家的意见。考虑到市政工程PPP项目的绩效评价应充分考虑到较长的项目周期中的动态指标以及结果性指标与动因性指标的平衡。在实际运用GAHP法的过程中，对不同指标间的相对重要性进行比较，可以使用区间值来代替固定数值，提高评价的科学严谨性。基于此，运用改进的GAHP法，在市政工程PPP项目运营期绩效评价中，确定各评价专家对指标间相对重要性的比较值。
2.基于模糊综合评价法的绩效评价模型构建
模糊综合方法主要来源于模糊数学中的相关理论，是根据不同的评价问题，应用不同的评价指标，并通过模糊关系合成的原理，对于不能清楚界定边界、不能进行合理量化的因素采用合适方法进行量化，从而对已经量化的数据进行分析的一种评价方法。由于这一方法进行了合理的量化，具有比较高的实用性，而且操作比较简便，能够更加合理地进行综合评价。在具体的实施过程中，对于数据的处理过程以及权重指标的处理存在一定的主观倾向性，因此，在选择测评专家的时候应邀请对该项目有充分了解，并熟悉PPP绩效评价工作的专业人员，来保障评价的科学性和有效性。
(1)指标量值的确定
在市政工程PPP项目运营期绩效的具体评价工作中，各项指标需要靠专家经验进行定量的确定。由评价机构通过邀请相关领域专家，结合项目的分类和实际情况，对项目进行打分，采用模糊综合评价法进行定量分析。
(2)综合评价值的确定
根据前文指标权重和指标量值的确定，对市政工程PPP项目运营期绩效进行综合评价。定义市政工程PPP项目运营期绩效为V，则
(3)评价标准
根据综合评价结果，取最大隶属度原则，把最终评判结果与最大评判指标相对应的评语集中的元素取为最终的评价结果。根据所设置的指标体系，可以依据层级划分指标子集，对每个子集分别运用以上方法进行评价，结合各指标权重，通过一级模糊综合评价、二级模糊综合评价等循环评价步骤，求得最终评价结果。最终结果评分达到90分以上为优，评分达到80分以上为良，评分达到70分以上为中，评分达到60分以上为劣，评分低于60分为差。
三、案例分析
(一)C市主城区水处理PPP项目简介
C市主城区水处理及市政排水设施购买服务PPP项目是第一批次国家级示范PPP项目，也是财政部和社会资本合作中心入库项目，项目管理较为规范，合同管理完备，信息披露及时。根据协议，该PPP项目分为两部分，包括相关污水处理工程和污水处理管道网络的建设和运维。在特许经营26年中，项目公司将按照合同约定提供市政服务，市政府对相关市政服务付款结算。合作期满后，项目公司应将相关水处理项目及污水管道网络的所有权、使用权移交给市政府。因此，本文选取该项目作为案例进行绩效评价研究，验证上述所构建的市政工程PPP项目运营期绩效评价指标体系的科学性和实际操作性。
(二)案例绩效评价指标调整
由于市政工程项目包含种类很多，例如轨道交通、排水、广场建设等，在前文构建的市政工程PPP项目运营期绩效评价指标体系基础上，需要根据案例PPP项目的特性，针对具体案例进行指标的删减，对于利益相关者层面下的“财政资金使用率”这一指标，由于本案例前期有存量资产，因此前期并不需要大量财政资金的投入，因而删去这一指标。本项目尚处在运营中还未移交项目所有权，无法进行移交评估，故删除“项目移交价值评估”“技术创新”“运营创新”等移交时才能评估的指标。
(三)指标数值和权重的确定
市政工程PPP项目运营期绩效评价体系的设计具有较强的普及性，指标体系中同时包含有定性指标也有定量指标，动态指标和静态指标，因此采用改进的群层次分析法，邀请PPP领域的十位专家，通过发放问卷，按照调查问卷对本项目绩效影响程度进行打分。参与问卷调研的专家包括C市财政局PPP项目工作人员、企事业单位人员，高校理论研究人员等，问卷参与人员均是PPP项目专业人士，保障了评价的科学性和有效性。具体的指标值和权重见表2所示。
(四)综合评价结果分析
按照市政工程PPP项目运营期绩效评价体系及方法，对C市主城区水处理PPP项目运营期绩效进行评价，经过计算得出综合得分为85.12分，属于良好等级，基本符合项目实际情况。该项目财务层面综合得分和权重均较高，财务状况良好，对项目运营有较强的促进作用;项目控制层面，内部控制较完善，政府加强监管，有效预防了运营风险;利益相关者层面，合作双方和社会公众满意度均较高;创新与可持续层面，项目符合预期，在同类PPP项目中较为典型，经验值得借鉴推广。通过对C市主城区水处理PPP项目的绩效评价，验证了本文构建评价体系的科学性及可行性。
综上所述，PPP项目主要是一些建设和运营周期较长的公共服务项目，尤其需要加强对绩效的考核评价，确保公共服务目标更好地实现。建立和完善绩效评价体系是PPP项目规范运作的重要一环，也是国家财政预算制度改革的重要举措。本文将平衡计分卡理论应用到市政工程PPP项目运营期的绩效评价中，结合市政工程PPP项目的特点进行指标体系重构，利用群层次分析法对指标权重进行赋值，根据模糊综合评价法依据专家打分对指标值进行量化，计算出项目最终得分。通过实际案例的数据验证了评价体系的可行性，为科学评价PPP项目运营期绩效提供了有效支撑。
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