2014年财政部相继发布了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知(财金[2014]76号)》、《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知(财金〔2014〕113号)》等政策文件，鼓励社会资本参与基础设施项目的投资和运营。在政策支持下，大量基础设施项目开始采用PPP模式实施，项目范围涉及市政交通、生态环境保护、城镇综合开发等关系国计民生的重要领域。
目前，大量PPP项目已经完成政府和社会资本签约工作并进入项目建设阶段。项目的建设质量关系着未来十几年甚至几十年内项目能否安全稳定运营并为民众提供良好的优质服务;项目投资大小也影响着未来政府及民众承担费用的高低。因此，对于政府而言，无论是出于履行职责还是维护政府和民众权益的考虑，都需要对PPP项目加强建设监管。本文从政府监管角度就如何做好PPP项目建设期监管工作提出以下建议。
一、建立以PPP合同为基础的合同履约监管体系
项目实施机构可以依据PPP合同赋予的相关权利，以项目的投资、质量、进度、安全等为落脚点，建立合同履约监管体系。
1、加强项目投资监管
PPP项目在开展社会资本方采购时，一般尚处于可行性研究阶段，投资额估算精度不高，因此在PPP合同中往往约定项目的实际投资额以政府审计为准。因而社会资本对控制项目投资的主动性往往有所减弱;有些社会资本为获得更高的施工利润，往往会做大项目投资。在此情况下，项目实施机构需要采取更加有效的措施来加强项目投资监管，以达到最佳投资效果，实现PPP项目的物有所值。根据笔者经验，实施机构可以通过以下方式加强项目投资监管。
首先，实施机构应加强对设计阶段的设计管理和概预算管理。由于项目的主要投资额基本是在初步设计和施工图设计阶段锁定。因此，通过采取有效措施加强设计及概预算管理，可以确保投资标准不降低，投资金额不夸大，从而有效控制项目投资总额。具体措施包括加强设计审核管理和概预算评审管理等。
其次，政府可以通过建设过程跟踪审计方式加强项目建设过程中的投资监管。具体分为三个方面，一是加强对各项费用的预审管理，即费用事项发生前，先对费用事项的预期支出进行审核，审核后方可实施。通过费用预审管理，可以及时避免产生不合理支出或对不合理支出加以纠正;二是做好各类工程进度款的支付审核，防止虚增产值，从而加强对项目资金的使用管理，提高资金使用效率。三是加强对设计变更、工程签证的必要性及合理性分析，防止以设计变更及工程签证等方式扩大项目投资，确保项目在建设过程中投资可控。
2、加强项目质量、进度、安全监管
鉴于PPP项目具有公共服务性质且项目投资大、返工成本高，实施机构在加强投资监管的同时，还应加强对项目质量、进度、安全的监管。虽然依据PPP项目合同社会资本方(或项目公司)需要对项目建设质量、安全等承担主要责任，但在建设过程中若出现重大质量、安全等问题，出于维护社会稳定考虑，最终可能还是需要政府出面解决问题。因此对于PPP项目，政府从维护公共利益角度出发也应加强对项目质量、进度、安全等方面的监管。
根据笔者经验，项目实施机构开展质量、进度、安全监管工作，首先可以从PPP合同履约角度出发，一方面利用好建设期履约保函这个监管抓手，通过加强履约保函管理达到监管目的;另一方面可以依据PPP合同赋予的权利加强工程质量、进度、安全监管，如加强对工程的巡视检查等。其次根据合同约定或根据政府职能加强对第三方的管理，尤其是对监理单位的管理，确保整个建设过程规范实施，从而达到质量、进度、安全监管目标。
二、充分发挥政府各行政管理部门的管理职责
项目实施机构在加强合同履约监管的同时，还可以从行政职权出发，加强对PPP项目的行政监管。
对于工程建设项目，从项目前期策划到竣工验收，我国有一整套完备的项目行政监管流程。例如：发改部门负责项目的前期立项审批，制定项目管理办法和细则;财政部门负责项目投资支出的绩效评价和评审;行业主管部门(如工业、农业、文化、教育、卫生和交通等主管部门)负责本行业内项目的日常监督管理和组织收竣工验收等;各级公共管理部门(如国土、环境保护、规划、人防、地震等部门)负责本部门涉及项目业务的管理监督及专项执法，组织本部门业务的专项验收等。
因此，实施机构应当通过加强与政府其他各职能部门的协调配合或建立部门联动机制，使各部门的行政监管能够协调配合、有序推进，从而在保障项目建设顺利进行的基础上使各项监管工作能够有条不紊的开展。
三、充分利用建设期绩效评价指标开展监管
建设期绩效评价是对社会资本方(或项目公司)在工程建设阶段的全面考核，对PPP项目开展建设期绩效评价是PPP模式的内在需要，根据PPP相关政策要求，政府补贴支出需要与绩效评价结果挂钩。
由于绩效评价结果的好坏直接关系到未来社会资本(或项目公司)可以获得的政府补贴金额，所以将建设期绩效评价的各项指标融入到项目监管之中，用绩效评价各项指标的标准指导社会资本开展项目建设工作，则建设期监管将收到事半功倍的效果。此外，将建设期绩效评价的各项指标融入到项目监管还可以对相关指标的合理性和操作性进行检验，对不合理、操作性差的绩效评价指标可以及时修改、细化和完善，从而为将来开展建设期绩效评价工作打好基础。
四、充分发挥PPP专业咨询机构力量
PPP模式实施的项目往往具有较高的复杂程度，实施机构单纯依靠自身的项目管理经验和管理能力往往不足以应对。而PPP专业咨询机构内部不但有强大的专业支持团队，还有经验丰富的咨询专家，同时还积累了大量全国同类项目的经验教训。因此，在做好以上工作的同时，实施机构还可以委托第三方机构提供专业顾问服务，依靠其专业技术实力及项目监管经验，及时发现项目在建设过程中的风险和问题，做好建设期监管，确保项目顺利实施。
结语：PPP项目投资大、建设周期长，工程复杂度高，工程投资金额和工程建设质量对未来的政府补贴和项目运营的影响重大。实施机构应当适应由项目建设单位向项目监管者进行角色转变，采取各项有效措施做好项目的建设期监管工作，为维护政府和公众利益、实现项目物有所值保驾护航。
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