一 PPP项目的运作方式
PPP是指政府为提供公共产品或服务，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式与社会资本合作。PPP项目不局限于项目的融资，还包含了设计、投融资、建设、运营、维护、移交等项目全生命周期不同环节的合作。
在基础设施和公用事业领域，根据项目的合作内容、合作期限等具体情况，PPP模式可以表现为不同的运作模式：
1、委托运营(Operations & Maintenance，简称O&M)
2、管理合同(Management Contract，简称MC)
3、建设-运营-移交(Build-Operate-Transfer，简称BOT)
4、建设-拥有-运营(Build-Own-Operate，简称BOO)
5、转让-运营-移交(Transfer-Operate-Transfer，简称TOT)
二 PPP项目的运作方式
1 参与主体资格
PPP项目合同的政府方，应当是县级及县级以上具有相应行政权力的政府或其授权的实施机构(有关职能部门、事业单位或行业运营公司等)，需审查代表政府签署项目合同的一方是否有实施机构正式书面授权;PPP项目合同的社会资本方，应当是依法设立且有效存续的具有法人资格的企业。为实施PPP项目而设立向奴工公司的，需为依法设立的自主运营、自负盈亏的具有独立法人资格的经营实体，可作为项目合同及其他相关合同的签约主体。
2 PPP模式合规性审查
PPP项目应按规定纳入财政部全国PPP综合信息平台和发改委投资项目在线审批监管平台，或已具备纳入以上平台的条件。根据《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金[2017]92号)规定，存在下列情形之一的项目，无法入库或需要被清理出库：
(1)包括不属于公共服务领域，政府不负有提供义务的，如商业地产开发、招商引资项目等;因涉及国家安全或重大公共利益等，不适宜由社会资本承担的;仅涉及工程建设，无运营内容的;其他不适宜采用PPP模式实施的情形。
(2)新建、改扩建项目未按规定履行相关立项审批手续的;涉及国有资产权益转移的存量项目未按规定履行相关国有资产审批、评估手续的;未通过物有所值评价和财政承受能力论证的。
(3)入库之日起一年内无任何实质性进展的;项目发起人或实施机构已书面确认不再采用PPP模式实施的。
(4)已进入采购阶段但未开展物有所值评价或财政承受能力论证的(2015年4月7日前进入采购阶段但未开展财政承受能力论证以及2015年12月18日前进入采购阶段但未开展物有所值评价的项目除外);虽已开展物有所值评价和财政承受能力论证，但评价方法和程序不符合规定的。
(5)通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报，但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的;
(6)政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内未连续、平滑支付，导致某一时期内财政支出压力激增的;
(7)项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的;
(8)财政支出责任占比已超过5%的地区新上的政府付费项目，尚未进入采购阶段但所属本级政府当前及以后年度财政承受能力已超过10%上限的;
(9)违反相关法律和政策规定，未按时足额缴纳项目资本金、以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份的;
(10)采购文件中设置歧视性条款、影响社会资本平等参与的;未按合同约定落实项目债权融资的;
(11)由政府或政府指定机构回购社会资本投资本金或兜底本金损失的;政府向社会资本承诺固定收益回报的;
(12)政府及其部门为项目债务提供任何形式担保的;存在其他违法违规举债担保行为的;
(13)未按规定转型的融资平台公司作为社会资本方的;采用建设-移交(BT)方式实施的;
(14)未按规定进行信息公开。包括违反国家有关法律法规，所公开信息与党的路线方针政策不一致或涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私和知识产权，可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定或损害公民、法人或其他组织合法权益的;未准确完整填写项目信息，入库之日起一年内未更新任何信息，或未及时充分披露项目实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证、政府采购等关键信息的。
需注意：改建、扩建项目已按照规定履行立项审批手续;涉及国有资产权益转移的存量项目已按规定履行国资审批、评估手续;项目需通过物有所值评价和财政承受能力论证;PPP项目财政支出责任应纳入财政一般公共预算管理，不得超过本级一般公共预算支出的10%以及需纳入中长期财政规划。
3 内容一致性审查
审查项目合同时，应审查其与在先签署的法律文件的内容是否一致，是否存在前后约定不一或冲突的情形。此外，还应关注采购文件和响应文件等法律文件对项目合同的效力和条款的影响，审查相关条款内容是否发生了实质性变更。
4 项目风险分配审查
在审查合同时应判断风险分配是否合理，是否符合一般项目风险分配原则，是否与项目实况以及各主体的风险承受能力相匹配，是否有加重或减轻风险承受的情形。
5 项目范围审查
应审查项目范围、建设内容、服务对象、独家运营区域等内容是否清晰界定。项目范围涉及的设计、投融资、建设、运营、维护、移交中的具体环节是否明确。
6、项目合作期限审查
项目合作期限应根据项目的投资回收期、项目设计和建设期、财政承受能力等综合确定。项目合同约定的项目合作期限应在10-30年之间，对于投资规模大、回报期长的特许经营项目，可约定超过30年的合作期限。同时，在审查合同时应对合作期限的合理性以及内容完整性等方直作出评价。
6 项目合作期限审查
项目合作期限应根据项目的投资回收期、项目设计和建设期、财政承受能力等综合确定。项目合同约定的项目合作期限应在10-30年之间，对于投资规模大、回报期长的特许经营项目，可约定超过30年的合作期限。同时，在审查合同时应对合作期限的合理性以及内容完整性等方直作出评价。
7 政府承诺效力审查
(1)审查限制竞争性承诺。应审查限制性词语是否明确和量化，避免使用 “项目周边、项目附近”等定性描述，应采用定义加列举的方式明确。对政府违
反限制竞争性承诺是否承担责任也应审查。审查是否明确约定了政府承担违约责 任的具体方式、计算规则等。
(2)审查审批协助承诺。应审查政府对有关事项提供的协助行为是否符合法定条件和程序。
(3)审查提供项目配套承诺。对政府承诺向项目提供设施配套或项目投入 物的，应审查因此导致政府每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例是否超过10%,是否对财政承受能力论证的结果产生实质性影响。
8 项目融资审查
项目公司负责融资的，应审查融资行为、融资比例、融资模式等是否符合有关规定。政府方相关主体为项目公司融资提供担保的，应根据《公司法》《国有资产监督管理办法》等规定，是否通过了法定程序。如赋予融资方介入权，审查时，应关注是否设置融资方行使介入权的前提、条件、程序，以及前提、条件、程序设置的合理性和可操作性。涉及再融资的，应审查项目合同中是否约定了再融资的条件，以及政府方对于因再融资所节省的财务费用是否可以分成以及如何分成。
9 项目用地审查
(1)审查项目用地取得的方式。对实施机构负责提供项目用地的，应根据 《划拨用地目录》(国土资源部令第9号)规定，审查项目用地取得方式是否符合规定，并审查是否已经县级以上人民政府批准。实施机构协助项目公司获得项目用地的，应根据《划拨用地目录》(国土资源部令第9号)规定，审查项目用地取得方式是否符合规定。取得用地的方式如不符合《划拨用地目录》(国土资 源部令第9号)规定，应审查是否以招标、拍卖、挂牌、租赁、或作价出资入股等有偿方式取得。采用租赁方式取得项目用地的，审核时应注意土地租赁期限是否与项目期限一致。实施机构以土地使用权作价出资入股的，应审查作价出资入 股方案是否已获得批准。
(2)审查土地用途。审查在合作期内，项目土地使用权能否流转、能否设 置抵押权，以及流转时是否需要审批等。需要注意的是，对以划拨方式取得的土 地使用权的流转，根据《土地管理法》规定，应补缴土地出让金。
(3)审查费用承担。审查时，应关注是否约定了土地使用权的具体费用承 担范围，以及费用的承担主体。
10 项目设计审查
(1)审查设计深度。一般而言，项目设计深度不同，项目合同中的设计范围也应有所不同。审查时，应确保PPP项目合同设计范围与不同设计深度文件包含的范围保持一致。
(2)审查设计分工。审查时，应关注项目发起人为哪一方。项目发起人不同，设计工作的分工也不同。一般而言，实施机构发起项目的，可行性研究报告和项目产出说明的编制工作由实施机构自行完成。初始设计、技术设计和施工图设计工作一般在PPP项目合同签署后，主要由项目公司按照PPP项目合 同约定的设计要求和标准完成。
(3)审查设计标准。应审查设计标准是否符合国家、地区和行业的强制性技术标准。对根据项目特点采用非标设计的，审查时，应关注是否有论证程序。
(4)审查设计变更。在由中央企业负责全部或部分设计的，且采用政府付费或可行性缺口补贴付费机制的项目中，应审查项目合同中是否列明了设计变更情形以及是否设定了必要的审批程序等。
(5)审查设计责任。对设计成果需要实施机构审查的，应审查是否明确约定了实施机构的审核标准、范围、审核时间、逾期审核的后果、提出修改意见的程序、审核争议的解决程序等。应当注意的是，即使项目合同约定由项目公司承担设计责任，但该责任不因实施机构的审核或分包给其他设计单位而减轻或免 除。
(6)审查建设阶段实施机构的监督和介入。审查是否对实施机构的监督和介入设置了条件，防止实施机构过度干预。一般而言，可限定政府仅在获取建造计划、报告资料等方面行使监督权。实施机构在不影响项目正常施工的前提下， 可按照双方约定的程序进行检查、测试。在选择施工单位时，可约定政府行使有限监督权，对监督的具体内容也应明确。
项目合同中，当约定实施机构有出入项目建设场地的权利时，应审查是否对行使该权利设置了限制条件和应履行的相关义务。一般而言，仅在检查项目建设进度、监督运营维护等情形下，实施机构有权出入场地。当实施机构进入场地时, 应履行通知义务,且应遵守现场安全保卫规定，不能影响项目的正常建设和运营。
需要说明的是，实施机构依据公权力行使监管职权进入项目场地的，不受合同限制条件的约束。
(7)审查建设要求。项目合同中，应对建设工期、质量标准、违约责任等基本要求予以明确。此外，应根据PPP项目特点，在项目合同中应明确约定项目计价方式、风险分配、价格调整、工程变更、费用结算等内容。
11 项目建设审查
审查时，应关注项目合同中，政府方与项目公司在建设期的权利义务划分是否合理，项目建设所依据的技术和质量标准是否明确，是否明确约定了建设工期及进度要求。在完工时间对于项目具有重大影响的项目中，是否明确了具体的完工日期或开始运营日。其他条款可参照住建部门发布的最新建设工程施工合同范本进行审查。
12 项目运营维护审查
应审查是否明确约定了运营开始的具体时间以及运营应当达到的具体条件。具体条件应以列举加概括的方式设定。同时，还审查是否约定了运营维护能否外包，以及无法按约定时间开始运营的责任归属、责任承担方式、损失计算标准和不可归责于合同任一方时的责任处置举措。
13 股权限制变更审查
(1)审查股权限制变更范围。审查项目合同是否约定了限制股权变更的具体范围。一般而言，限制股权变更范围包括但不限于股权转让、定向增发、发行可转债等。为确保股权变更范围能全面覆盖有可能影响项目实施的情形，项目合同中关于股权变更的范围，通常还需加入兜底性条款，如“导致股权变更或表决 权变动的其他情形”。
(2)审查股权限制变更的方式。审查时，应关注是否约定了限制股权变更的锁定期。锁定期限的起讫日是否明确，同时还应审查设定锁定期是否增加了项目风险。对锁定期较长的，可提出引入担保机制缩短锁定期的意见和建议。对锁定期的例外情形也应明确。锁定期的例外情形一般包括：项目融资人实现本项目 融资项下的债权导致的股权变更、实施机构转让项目公司股权。
(3)审查股权受让主体资格。涉及股权转让的，应当审查采购文件、响应 文件等法律文件对股权受让主体的资格是否有特定要求。如有特定要求，应约定受让方必须满足该要求。
(4)审查违反股权限制变更的后果。审查是否约定了当一方违反股权限制约定的，守约方可采取的法律举措以及违约方应承担的违约责任。约定违约责任的，应审查违约责任的承担方式、计算标准、支付方式是否明确且可计量、可操作。
14 付费条款审查
审查付费机制是否符合有关规定。定价机制是否科学合理，是否可以保证项目公司在运营期限内收回投资成本并获得合理利润。采用可用性付费的，应审查“可用”和“不可用”的标准是否明确、合理。采用使用量付费的，应审查是否明确了在最低使用量和最高使用量情形下的政府付费义务。采用绩效付费的，应审查绩效标准是否合理、客观、易于评价，付费是否与绩效考评结果挂钩，挂钩比例是否符合规定。采用使用者付费的，应审查是否有限制竞争性条款和超额利润限制条款，以及条款的约定是否明确，措施是否完善等。采用可行性缺口补助的，应审查是否明确了政府提供可行性缺口补助的具体方式，是否明确了具体的结算周期、付款周期、付款方式。
15 违约与提前终止审查
审查合同是否约定了违约事件，以及当事人违约事件的界定是否清晰，发生违约应履行哪些程序和将导致哪些后果。一般应采用概况式、列举式、概况加列举的方式界定当事人的违约事件。审查合同是否明确约定了合同终止事由，以及当事人是否享有合同单方解除权和权利行使的条件、程序。如果约定了政府方享有单方解除权，应审查是否有对政府可能滥用权力行为的限制举措。
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