一 引言
公共-私人伙伴关系(PPP)被倡导为一种完善的组织安排。在这种组织安排中，公共和私人伙伴共同努力实现产品和服务，并分享随之而来的利益、成本和风险(Hodge et al., 2010)。然而，与项目复杂性和环境不确定性相关的情景因素仍然是有效治理设计面临的挑战。已有大量文献讨论了PPP的最佳治理解决方案的问题。鉴于经济行为在社会关系结构中的嵌入性，信任关系被认为有助于提高行动者的行为动机，并作为正式契约的补充(Granovetter, 1985; Reeves, 2008)。然而，私人控制和信任解决方案并不适用于所有情况。学者们已经确定了影响治理解决方案的各种情景因素，包括项目交易属性和环境因素。
项目交易属性，如资产专用性、不确定性、交易频率等，是产生交易成本的主要原因(Fleta-Asín et al., 2020; Wang et al., 2019)。项目的公共品属性及其与商业预期之间不可避免的紧张关系，影响了治理中项目利润目标与公共价值之间的优先级，在若干研究中均有提及(e.g., Besley & Ghatak, 2001;Francesconi & Muthoo, 2011; Hodge et al., 2017)。此外，改变普遍治理解决方案的环境因素也被考虑到了，特别是制度框架、运行环境和政府方面(Yang et al., 2013)。这些因素被认为是促进或阻碍PPP发展及其良好治理的因素(e.g., Koppenjan & Enserink, 2009; Panayides et al., 2015)或是影响PPP绩效或治理结构设计的关键因素(e.g., Delhi & Mahalingam, 2020; Kort et al., 2016)。
尽管这些研究提供了重要的见解，但没有一个观点认为背景因素对治理安排的影响可能相互叠加或削弱(Brown et al., 2016; Casady, 2020)，即没有充分揭示情境因素的相关性和综合效应(Panayides et al., 2015)。因此本文提出了以下问题：在何种项目交易属性和项目环境条件的背景下，可以采用私人控制和信任的解决方案?本文采用fsQCA方法对发展中国家的1378个PPP项目进行了组态分析，探讨了支持采用私人控制和信任的情境特征。
二 概念、框架与命题
01 概念
私人控制(private control)允许设计产品规则、设置交易规则和指定执行合同所需的内容，这些都是私人部门的自由裁量权，这使它们能够在项目中采取主动，并在设计、建造、财务和维护方面发挥专业知识。
信任(trust)通常是指一个人对另一个人的行为的预期的可预见性，以及对另一个人对伙伴的道德诚信的信心(Ring & van de Ven, 1994)。信任对于维持和运行长期的PPP合同至关重要。
02 框架
本文的框架如下图所示：项目层面的属性表现为资产专用性和项目公共性，外部环境表现为制度完备性、市场成熟度和监管质量。由这些特定因素组成的情景因素可能会形成支持私有控制和信任解决方案实现的路径。
图1 情景因素的叠加影响了政府的治理决策
03 命题
1. 资产专用性(Asset specificity)
资产专用性指的是对特定供应商的资产的投资，其重新部署需要相当大的转换成本(Globerman & Vining, 1996)。一旦交易达成，并获得了一定程度的专用性，就可能出现一种“锁定效应”，阻止合作伙伴的更换。PPP项目通常具有较高的资产专用性。然而，有理由怀疑公共部门放弃重新部署合作伙伴权是否有利于项目的总体目标，因为高度专门化的投资可能会导致阻碍问题，表现为私人部门对公共部门的敲诈勒索，以获取超额利润(Wang et al., 2018; Xiong et al., 2021)。因此，本文提出:
命题1：高资产专用性是私人控制和信任的强大推动者，但本身不足以支持它们的成功采用。
2. 项目公共化程度(Project publicness)
项目公共化程度是指项目属于公共或私人产品的程度(Pesch, 2005)。根据公共性的维度理论，公共性的变化导致项目要么被认定为“更私人”，要么被认定为“更公共”(Bozeman & Moulton, 2011)。本文提出:
命题2：PPP项目公共性越高，采用私人控制和信任的可能性就越低。
3. 制度完备性(Institutional completeness)
一个完整的制度框架允许PPP中复杂和新颖的交易有效实现，同时，它还包括通过定义私人方依赖和期待的“游戏规则”对投资者的激励影响，例如立法机构的稳定性、反腐败机制的存在、以及有效的部门监管。这当然有助于将项目控制权转让给私人合作伙伴。然而有研究表明，正是由于健全的法律框架可以解决未履行的合同问题，投资方实际上没有必要控制一个项目(Fleta-Asín et al., 2020)。因此，本文提出:
命题3：高制度完备性提升了采用私人控制和信任的可能性。然而，制度完备并不是先决条件。
4. 市场成熟度(Market maturity)
市场成熟度是指金融市场投资意愿的发展水平、融资的可行性和项目的盈利能力(Noel & Brzeski, 2004; Yang et al., 2013)。特别相关的是金融市场的可行性，例如是否有贷款和专门的PPP基金形式的融资支持，这极大地影响了私人投资者对融资风险的感知(Scharle, 2002)。然而，文献认为，不成熟的市场是外部不确定性的主要来源，可以通过垂直整合结构来减少这种不确定性(Fleta-Asín et al., 2020)。本文提出:命题4：在成熟的市场中，更有可能采用私人控制和信任。然而，市场成熟度并不是先决条件，即使在较低的市场成熟度水平下，其他条件的存在也可能支持这些解决方案。
5. 监管质量(Regulatory quality)
政府监管是指监管机构作为监督者，承担着规定项目交付质量、监控合同风险、以及调解合同执行中的调整，以保护公众免受项目代理人的自利风险(House, 2016)。然而，即使在没有政府监管的情况下，私人部门也可以有效地执行合同。因此，本文提出:
命题5：高质量的监管增加了私人控制和信任的可能性，但这不是先决条件。
三 数据与样本
数据
1. 私人控制
本文从世界银行的基础设施私人参与(PPI)数据库中获得PPP合同类型的顺序条件。该指数的范围为1至12，表示私人机构对项目的控制权由低至高。这些数字对应于PPI数据库中存在的特定契约类型。
2. 信任
鉴于对公共部门和私营部门之间信任的精确校准存在问题，单方面的政府信誉被替代用来评估合作伙伴的信任。本研究通过使用传统基金会数据库中的政府诚信指数来衡量信任，该指数反映了私人合作伙伴感知到的政府诚信水平。政府诚信指数反映了政府对贿赂、勒索、裙带关系、任人唯亲、贪污等行为的决策水平，其值从0到100不等。得分越高，表明政府在遵守私人合伙人认为可以接受的一套原则方面是高度值得信赖的(Nooteboom et al., 1997)。
3. 资产专用性
在PPP中，设备、机械或材料等实物资产是特定于交易的。这些资产只适用于一个服务，而不能适应其他服务。本研究中资产专用性由专门用于投资的实物资产的规模来表示，这被称为实物资产投资(FletaAsín et al., 2020)。这一指标来自PPI数据库，以百万美元为单位。
4. 项目公共化程度
项目公共性的程度由基础设施市场化指数的倒数来表示，因为公共性和市场化是对项目特征的两种相反的描述(Bozeman & Moulton, 2011)。市场化指数是与项目交易属性相关的条件的平均得分，包括导致自然垄断的生产技术条件、竞争的潜力、消费的公共性质、成本回收的限制和分配问题，范围从1到3。PPI数据库中的每个基础设施段都有相应的市场性指数得分。得分高，表明该项目市场化程度高，公共性较低。
5. 制度完备性
制度完备程度可以通过现有的法律和政策框架是否能够促进投资活动、有效保护投资者的合法权益来表示(Scott & Davis, 2007)。本文采用了来自美国传统基金会数据库的国际产权指数来描述不同层次的制度完备性(Fleta-Asín et al., 2020)。这个指数包括实物和知识产权水平、投资者保护的力度和土地管理的质量，得分范围是0到100。
6. 市场成熟度
在一定程度上，一个国家的市场成熟度可以通过其经济发展水平来反映。本研究采用世界银行世界发展指标(WDI)数据库中一国的人均GDP来表示市场成熟度，并采用人均GDP的对数来衡量。
7. 监管质量
监管质量由世界银行全球治理指标(WGI)数据库中的监管质量指标表示，评分从-2.5到2.5。这一代理指标反映了政府制定和执行促进私营部门执行合同的政策和法规的能力。
样本
本研究根据以下筛选标准确定了初步研究样本：(1)考虑到本研究涉及的5个数据库中指标数据的可得性，将2000-2018年的项目纳入样本;(2)只有分析有成功潜力的项目的完整脉络，才能得出“好配方”，因此不考虑被取消的和不良的项目;(3)合同期限设定为20-60年，PPP合同大多采用这一模式;(4)考虑到PPP项目投资规模大的这一典型特点，最低总投资设定为100万美元(见Zhang, 2015)。最后确定的样本包括2000年至2018年的1378个PPP项目，来自非洲、亚洲、拉丁美洲和中东的69个发展中国家。由于样本中项目案例的合同多为国家合同，省、市合同也受到国家背景特点的直接影响，因此，环境方面的条件和伙伴之间的信任是在项目案例发生的国家一级衡量的。
四 fsQCA结果分析
01 必要性分析
如下表所示，背景因素都不是结果的必要条件，也就是说，结果的发生没有先决条件。
表 私人控制-信任(PriC-T)的必要性分析
02 充分性分析
表 私人控制-信任(PriC-T)的充分性分析
本文选择0.8的一致性阈值作为结果的充分条件(Schneider & Wagemann, 2012)。考虑到相对较大的案例集，我们使用了因果关系的“3规则”频率阈值，该规则远高于1的公共水平，以减轻我们的案例集中可能的测量和编码错误(Greckhamer等人，2013)。然后构造真值表，并用于充分条件分析。fsQCA的结果如上表所示。所有解决方案一致性和解决方案覆盖率的得分均超过最小阈值标准，证明配置结果是有效的。上表包含6列，每一列表示与结果相关联的条件的可选配置，即私人控制和信任方案(Private control and trust solution ，下文简称PCTS)。在这些配置中，实心圆(●)表示条件存在，而空心圆(⨂)表示条件不存在。接下来，我们将详细讨论产生结果的条件和因果组合。
第一种配方PCTS 1中，项目具有高度公共化、高质量监管和不完善的制度条件。第二种配方PCTS 2中，项目公共化程度高、监管质量高，且缺乏资产专用性，这似乎是产生结果的充分条件。相比其他组合，PCTS 1和PCTS 2的组合配方包含了与项目公共属性和外部环境相关的因素，这两种因素类型补充了项目交易属性因素的缺失。
第三种配方PCTS 3包含较低水平的项目公共性、制度完备度和市场成熟度，以及较高水平的资产专用性。高资产专用性为这条路径的实现提供了相当大的支持，因为高资产专用性的存在补充了其他三个条件，仍然支持了路径的成功。
PCTS 4结合了低水平的项目公共性和监管质量，以及高水平的制度完备性和市场成熟度。这种配置可以解释为，成熟的制度和市场条件弥补了监管质量的不足，有助于在部署低公共性的项目时采用私人控制-信任(PriC-T)的解决方案。
PCTS 5包括高水平的项目公共性、资产专用性和制度完备性，以及低水平的市场成熟度。项目交易属性和外部环境因素的存在有助于产生私人控制-信任(PriC-T)结果的实现。其中，制度完备的作用被强调了，因为它可以弥补不成熟的市场条件，最终支持高公共化程度和高资产专用性的项目采用私人控制-信任(PriC-T)解决方案。
在PCTS 6中，项目公共性的缺失与资产专用性、机构完整性和监管质量的存在相结合。该配方强调了与项目交易属性和外部环境相关的条件的存在，这些条件的存在可以促成私人控制-信任(PriC-T)结果。此外，PCTS 6的一致性得分最高(0.978)，说明其对结果的解释效果最好。
五 讨论和结语
本文使用了fsQCA方法进行研究，发现由不同情境条件组合而成的六种路径能够支持采用私人控制信任。路径对比分析显示，资产专用性对路径形成具有重要的支持作用，而高公共化程度会削弱这种支持作用;高公共化程度条件往往需要“绑定”高监管质量条件;完善的制度、市场和监管条件均不是必要条件，当某一种条件缺失时，可以调整其他条件进而形成适合采用私人控制与信任的情境。了解这些情境条件组合路径及各条件之间的作用关系有助于将治理情境与所考虑的治理安排进行适应性匹配，从而有助于达到成功的PPP治理。
本文的局限在于：(1)本文没有考虑治理的动态特征。治理环境、治理解决方案及其排列可能会随着时间和项目阶段的变化而改变，这将受到未来研究的影响;(2)本文数据没有涉及发达国家的项目。在这些国家中，PPP的各种性质可能存在差异。
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