政府和社会资本合作(PPP模式)是现在热门的项目投资建设模式，为充分利用社会资本带动项目建设发展，越来越多的政府公共项目采用该种模式。但由于PPP项目在我国尚处于起步阶段，国家层面未出台针对该模式专门的财税政策。本文根据具体的公司案例，从PPP项目各阶段对项目的财税处理进行分析，并据此提出相应的建议。
一、PPP模式定义
PPP模式全称政府和社会资本合作，是指为了建设基础设施项目或者是为了提供一种或多种特殊公共服务，政府根据规定的程序和标准，与社会资本方进行合营开发或政府购买服务、特许经营等事项，通过合同明确双方权利和义务，进而形成一种合作关系，最终由社会资本方提供产品或服务，达到实现公共服务的目的。
二、PPP项目相关财税政策
由于PPP项目分为不同的运作方式，根据整个项目周期可分为前期准备、融资落地、项目建设、运营管理、移交五个阶段，财税管理贯穿于全流程的每个阶段，而目前财税方面没有专门、成体系的规定，下文根据现有的相关政策对PPP项目财税管理进行整理归纳。
(一)PPP项目会计政策
根据企业会计准则中BOT业务的会计核算规定，对照PPP特点，将不同资产模式下PPP项目核算要点归纳如下。
1.金融资产模式核算要点
(1)根据金融资产的判断标准，确认PPP项目资产核算适用金融资产模式。
(2)项目公司期末根据摊余价值计量长期应收款，并确认本期应计利息收入。
(3)项目公司收到政府每期支付的购
买服务款时，将其中支付建造服务部分冲减长期应收款的账面价值，运营部分计入主营业务收入。
(4)项目建设或运营过程发生的与项目运营相关的成本费用，计入当期成本费用。
(5)项目试运营期间发生的收入和成本形成净损益，计入长期应收款账面价值。
(6)根据合同约定构成单独履约义务的项目，应根据项目建造阶段的核算指引确认资产或收入。
2.无形资产模式核算要点
(1)根据无形资产的判断标准，确认PPP项目资产核算适用无形资产模式。
(2)PPP业务可理解为一项通过社会资本方提供服务而取得到的一项特许经营权，该权利视为一项非货币性交易，即项目公司提供建造业务时，确认为建造阶段主营业务收入;获取运营服务收入时，确认运营阶段主营业务收入;依托特许经营权获得的其他业务活动收入，确认为其他业务收入。
(3)项目公司自运营期起定期计提无形资产摊销，并确认主营业务成本，摊销期不应超出特许经营权的经营期限;运营过程中发生的有关成本费用，确认为主营业务成本。
(4)项目公司借款用于基础设施建设，符合资本化要求的利息支出，确认无形资产;借款费用用于满足运营的资金需求，达不到资本化条件的，确认当期损益。
(5)项目试运行期间发生的收入和成本形成的净损益，计入无形资产的账面价值。
(6)若合同约定特许经营权使用费收益上限，超出上限的差额收益归政府所有的，则运营中超出上限的收益不应确认收入。
3.混合资产模式核算要点
由于合同有时定义合作范围及经营模式不同，根据上述确认无法归属于金融资产或无形资产，即实务中称为混合模式。
(1)项目公司首先要将所提供建造
服务的公允价值分为两个部分——基于政府保底金额确认的金融资产和剩余金额构成的无形资产，即建造收入的公允价值=金融资产+无形资产。
(2)确定测算的金融资产和无形资产占建造收入公允价值的比重。
(3)建设期间确认的建造收入，按分割比例确认金融资产和无形资产;运营期间也根据比例同样确认。
(4)项目公司每期末应根据政府或类似信用机构发行的相似债券利率作为折现率，采用摊余成本法确定每期金融资产的摊余价值及每期的利息收入。
(5)项目公司从外部借款用于基础设施建设，符合借款资本化要求的利息支出，应计入无形资产，但当期资本化上限为累计建造成本中无形资产所占比重，余额计入当期费用。
(二)PPP项目税务政策
“营改增”后，较少有税务机关出台PPP项目的财税政策，各地目前的执行口径差异较大，很多地方执行的纳税方式只是口头约定，现分析已经出台操作口径的征税规定情况。根据项目立项主体的不同，如下文所述区分进行纳税。
1.以融资人的名义立项建设在建设施工阶段，融资人在施工期间发生的成本费用取得的各类进项税额均可申报抵扣。融资人将施工项目承包给其他建筑企业，该企业也为增值税纳税义务人，根据建筑服务项目缴纳增值税。在运营阶段，融资人提供服务取得的收入根据相应税率缴纳增值税。在项目转移阶段，取得的价款根据销售无形资产服务缴纳增值税。
2.以项目业主的名义立项建设在建设施工阶段，业主方在施工期间发生的成本费用取得的各类进项税额均可申报抵扣。在运营阶段，业主方提供服务取得的收入按照相应税率缴纳增值税。在项目转移阶段，取得的价款按照销售无形资产服务缴纳增值税。另由于PPP项目特殊税收优惠政策较多，此处不做具体分析。
三、PPP项目案例分析
为配合某省经济高速发展，经政府决定2014年度引入社会资本采用PPP模式对高速公路进行建设和运营。
2014年1月，华汉公司与当地交通部门签署合作协议，授权华汉公司根据要求设立项目公司物美公司，由物美公司负责高速公路的建造以及后续运营管理。根据协议，华汉公司于2014年9月份完成项目公司即物美公司的注册登记，注册资本20亿元，100%由华汉公司以货币的形式出资，并于2015年1月正式开工建设，建设期限预计3年，合同确认的收入公允价值为40亿元，毛利率根据5%予以计算，2015、2016、2017年度发生成本8亿元、12亿元、18亿元，项目特许经营期为30年(含建设期)，另物美公司通过国家开发银行获得为期3年的专门长期借款以用于弥补建设期间的资金需求，借款金额10亿元，借款期间与项目施工期间一致，利率为6%。项目建设施工内容包括路基桥梁、通道防水、照明通信收费等设施以及服务区、停车场、收费站等。为了确保合同义务的履行，物美公司需要向政府单位交付2500万的履约保证金，该保证金在项目交付验收后5日内退回。项目运营包括公路收费以及其他相关各项业务，但该经营应符合法律规定。通行费的收取标准根据省政府物价主管部门审批的收费许可证注明的价格，但根据协议约定考虑到该条高速公路造价成本较高，政府承诺配合物美公司根据收费标准执行，标准会随着经济发展进行调整，但调整要经过审批。公路自2018年1月1日投入运营，物美公司收入主要包括过路费收入和相应的广告收入，其中：全年过路费收入5000万元，广告费收入800万元，日常运营成本600万。
项目转移时，物美公司应将本项目的高速公路及支线和配套设施相关的权益全部无偿转移给政府部门，并保证其权利的完整性。现就对项目公司的会计核算进行如下解析，为简化起见，本案例中暂不考虑货币时间价值及税金的影响，假定无形资产年末没有发生减值迹象及交付时公路及设施仍是处于运行良好状态，人民币计量单位为亿元。
另该案例主要针对PPP项目的会计核算进行详细阐述，对税务方面的分析参照前面的阶段政策。
(一)项目前期
注册物美公司投入资本并交纳保证金。
借：银行存款20
贷：实收资本20
借：其他应收款0.25
贷：银行存款0.25
(二)项目建设期
由于物美公司通过自身提供项目建造服务取得未来年度的高速公路特许经营权，故应该根据项目的公允价值确认相关收入和无形资产成本。(如表所示)
1.2015年度会计核算
借：工程施工——合同成本8
贷：原材料、应付职工薪酬等8
借：主营业务成本8
工程施工——合同毛利0.4
贷：主营业务收入8.4
借：无形资产8.4
贷：工程结算8.4
2.2016年度会计核算
借：工程施工——合同成本12
贷：原材料、应付职工薪酬等12
借：主营业务成本12
工程施工——合同毛利0.8
贷：主营业务收入12.8
借：无形资产12.8
贷：工程结算12.8
3.2017年会计度核算
借：工程施工——合同成本18
贷：原材料、应付职工薪酬等18
借：主营业务成本18
工程施工——合同毛利0.8
贷：主营业务收入18.8
借：无形资产18.8
贷：工程结算18.8
借：工程结算40
贷：工程施工——合同成本38
工程施工——合同毛利2
4.专门借款核算
由于该借款属于专门借款，根据合同约定全部投资于公路建设，借款利息满足资本化要求，计入无形资产的成本。本案例暂不考虑资金闲置取得的收益。
借：银行存款10
贷：长期借款10
借：无形资产1.8
贷：长期借款——应付利息1.8
5.建设期间完毕，公路投入运营将保证金收回
借：银行存款0.25
贷：其他应收款0.25
(三)运营期间
1.运营收入
借：银行存款或应收账款0.58
贷：主营业务收入0.5
其他业务收入0.08
2.特许经营权的摊销(直线法)
借：主营业务成本1.55
贷：无形资产——累计摊销1.55
3.日常运营成本
借：主营业务成本0.06
贷：应付职工薪酬、银行存款等0.06
4.归还专门借款
借：长期借款10
长期借款——应计利息1.8
贷：银行存款11.8
(四)移交阶段
由于到期后高速公路无偿移交政府部门，该特许经营权已全部摊销完毕，所以不进行相关财务处理。
四、PPP项目相关财税问题及建议
(一)财务核算实际操作和处理方式需要进行统一
由于PPP模式涉及众多行业领域及跨越较长的运营期间，又因业务模式及法律体系不同，很大程度决定了PPP会计核算的复杂性。现有的准则为PPP安排特别是特许服务权的核算提供了大的方向，但实务中不断涌现的实际操作问题及存在不同观点的会计处理方式还有待系统研究，建议财政部门在规范核算上出台相关核算解释，以便更好地进行账务操作处理。
(二)PPP税收政策体系及税收管理模式需要进一步规范和优化
当下各个地方执行税务政策的口径不一，税务风险疑点较多，建议相关部门制定统一的PPP项目税务管理体系。结合政府与社会资本合作的新发展、新形势，进一步拓宽税收优惠政策覆盖范围，完善优化税收政策的内容与方式。同时由于PPP项目涉及行业多且建设过程中参与单位众多，如何进行简便高效的税收管理是税务机关进行优化时的重要考虑，因此建议在保持税收稳定、不违反遵从风险的前提下合并缴纳税金，避免出现重复征税。
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