如何给地方政府发展PPP装上一个“安全阀”?4月14日，财政部发布《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》给出了答案，首次“亮出”财政可承受能力的评估方法。
在业内，该《指引》被认为是一个规范PPP发展的里程碑式文件。“政府付费和可行性缺口补助类项目，没有通过论证就不宜采用PPP模式，这将使得PPP发展回归理性。”北京市资略律师事务所合伙人、中国PPP研究院专家徐向东告诉《经济日报》记者。
补贴多少心中有数
“PPP发展需要走5步：要不要发展PPP、花这个钱值不值、财政能不能承受得了、找谁来干、后续监管。任何一个步骤都不能少。”清华大学建设管理系教授王守清从事PPP研究20年来一直关注PPP项目如何可持续运行，他告诉《经济日报》记者，我国不少地方官员不够重视第二步、第三步，错误地认为只要引进企业、财政的钱投进去，事情就解决了。
“由于PPP项目投资期限都较长，是需要政府将一次性支付的钱分几十年来给，因而需要提前测算出财政有没有能力发展，能发展多大规模的PPP。”王守清说。
大岳咨询有限公司总经理金永祥是位研究PPP项目的专家，北京地铁4号线是他参与的重点PPP项目之一。“投资者最担心的事是不知道投进去的钱能不能收回来。之前只能凭经验对项目进行财政可承受能力评估，科学性和准确性上都得不到保障。”金永祥告诉记者，《指引》现在将财政可承受能力评估细化为具体实施方法，“很具操作性”。
比如，在支出测算中，对补贴数额给出具体的计算公式。“这对政府来说会产生一个可借鉴的合理价格，投资者也能据此推算出项目到底能补贴多少。”徐向东告诉记者。
抑制地方投资冲动
说到《指引》的亮点，几乎每位接受采访的专家都会提到“明确PPP项目占一般公共预算的比例不超过10%。”
“这能抑制地方盲目上马PPP的冲动。”金永祥认为，有了额度限制，“将倒逼地方政府有效利用财政资金，优先发展较为紧迫、质量较高的项目，减少业界一直担心的无效投资。”
财政部财科所所长刘尚希则认为，好处还在于促使地方政府投资时眼光放得更远，“不能只考虑眼前需要，还要考虑未来负担，避免背上越来越沉重的包袱。”
王守清举例说，比如修建一座桥大约需投资30亿元，如果使用PPP模式引入社会资本，就减轻了政府眼前的支出压力。但长期来看，如果是没有回报的公益性项目，期限为30年，那政府需支付60多亿元。如果每年发展新的PPP项目，第二年就会产生累计支出，“雪球”会越滚越大，因而设定PPP规模限制非常重要。
还款直接纳入预算
《指引》里还有一件让金永祥“点赞”的规定，那就是每一年度全部PPP项目都纳入预算。这就意味着，凡是通过财政可承受能力论证的PPP项目，都会进入一般公共预算的盘子里，这对PPP投资者来说是吃了一颗“定心丸”。
“以前的PPP项目都不在公共预算内安排，投资者担心回款风险，会到处跑文件，去地方人大要一个证明，万一政府偿债违约就用财政来保底。现在不用担心了，还款直接由财政预算安排了。”金永祥说。将PPP项目支出纳入一般公共预算，还意味着接受人大监督，PPP项目运营过程的透明性得以提升。
刘尚希告诉记者，此次发布的《指引》还对如何分析PPP项目风险提出了具体的措施。比如，对可能出现的事件和变量都进行假设和测算。 “例如，用PPP修一座能收费的桥，收益是有保障的。但此后若在其旁新修一座桥，旧桥车流量减少等因素就需要考虑，这会导致第一座桥盈利能力受损。”刘尚希说，根据《指引》中“情景分析法”对此进行详细分析，就能提前揭示和管控风险。
另外，上海财政局纪鑫华告诉记者，《指引》首次明确了政府承担责任的“范围”。比如，由于法律、政策等原因，以及因政府方原因导致项目合同终止等，给投资企业带来的损失由政府来承担。“这避免了未来可能出现的推诿扯皮。”(崔文苑)
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