融资是PPP项目“投、融、管、退”四个环节中非常重要的一环，合理的融资方案和规范的融资行为是PPP项目成功的重要保障。在实践操作中，一些PPP项目的融资行为不规范、不合理，对PPP项目的顺利实施埋下隐患。本文梳理了PPP模式融资方面存在的一些典型的不规范、不合理行为，并分析其产生原因，最后对PPP项目各主要参与方和政策层面提出了一些相关建议，抛砖引玉。
一、PPP项目融资中存在的不规范、不合理行为
(一)金融机构股权投资要求明股实债、固定回报提前退出
除极少数PPP项目由金融机构牵头投标的PPP项目外，大部分PPP项目都是由产业投资人(建筑承包商、运营商、设备供应商等)主导参与投标。产业投资人为了解决资本金出资的问题，有时会邀请金融机构(或财务投资人，或由财务投资人或金融机构等发起的产业基金，以下统称“金融机构”)共同参与投标，因此金融机构的出资可以视同资本金融资。在实操中，有些金融机构参加联合体投标PPP项目时，做不到同股同权，而是要求获得固定回报，同时希望自身股权投资能够提前退出。金融机构实现股权固定回报、提前退出的方式主要有三种：一是让政府担保或出具承诺函。在PPP刚开始推广时，这种做法较为常见。但随着《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号文)、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(国务院[2015]25号令)。《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》(财金[2015]57号)、《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预[2017]50号)等文件反复强调，严禁地方政府在PPP项目中对社会资本方提供保底承诺、回购本金等安排，以及中央“重拳”治理地方政府违规担保违规负债行为，金融机构再想让政府担保或出函承诺其固定回报、回购安排，已无可能。二是金融机构要求代表政府出资的地方政府融资平台公司提供上述承诺。能够代表政府出资的融资平台公司一般是尚未与政府脱钩的，由其对金融机构提供固定回报、回购股权等承诺，仍然是违反现有PPP相关政策精神的。三是金融机构要求政府方出资代表以外的其他社会资本方对其提供上述承诺。现有政策文件并未对此类做法做出明确限制性规定，因此不能说其违规，但在当前我国供给侧改革中“去杠杆”的背景下，其合理性有待商榷。
(二)项目贷款不能做到真正的无追索或有限追索
PPP项目的债权融资本质是项目融资，即“依靠项目资产和现金流来融资”。实践中是以中标PPP项目的社会资本方组成的项目公司(SPV)为主体，以实施机构授予的特许经营权、收益权和其它合同权益等向银行质押，从而获得银行贷款，如果项目公司拥有项目的所有权，还可以将项目资产抵押，项目公司的股东不提供担保或不提供完全担保，最多只是提供完工担保或在建设期提供担保。在这种模式下，银行对项目公司的债权是无法完全追索到社会资本方，即实现无追索或有限追索项目融资。现实中，多数银行难以同意真正的项目融资，除了要求项目资产抵押、特许经营权、收益权等的质押外，还要求项目公司的股东提供担保，即银行对项目公司的债权将对社会资本方形成完全追索。
(三)金融机构重政府付费、可行性缺口补助，轻使用者付费的PPP项目
金融机构在选择项目时，优先选择政府付费项目，其次是可行性缺口补助模式项目，尽量不做使用者付费模式项目，不愿意分担市场需求风险。金融机构的偏好是使用者付费模式PPP项目落地率低的重要原因之一。当前，纳入财政部库的PPP项目约1.15万个，政府付费、可行性缺口补助、使用者付费三类项目数量占比分别为39.7%、31.6%和31.5%，规模大体相当。但三类项目实际落地率差别较大，政府付费模式为17.4%，可行性缺口补助模式为16.8%，使用者付费模式仅为8.9%。
二、不规范、不合理融资行为存在的原因
(一)金融机构缺乏操作PPP的经验、能力和人才
金融机构过去主要依赖于政府担保/信用放贷(对公共项目)，或依赖于企业信用/抵押/担保的企业融资放贷(对商业项目)，缺乏对行业及相关项目的了解，没有能力评估市场发展和项目好坏;此外，金融机构介入PPP时间并不长，一些国有银行的省级分行近三年多来甚至都还未做过PPP项目，缺乏PPP经验、能力和人才的储备。近几年受经济下行影响，银行的不良贷款率一直居高不下，贷款质量受到严峻考验，导致本来就属金融体系中风控措施最严格的银行放贷更加谨慎。在诸多因素的叠加下，金融机构做PPP项目最简单的做法就是沿用过去的方式，还寻求更多的增信措施、更确定的投资回报和更可靠的退出通道，而国际PPP项目中通行的项目融资方式在我国很难得到应用。
(二)金融机构惯性思维不能适应PPP的发展
对PPP如此巨大的市场，金融机构缺乏足够的认识，仍然沿用一些“不合时宜”的惯性思维对待PPP项目：
其一，金融机构更多情况下以“债权”的惯性思维来做PPP的股权投资，缺乏“股权”的思维。这导致金融机构在投资PPP项目公司的股权时，希望投资能做到明股实债、保底回报和提前退出。
其二，金融机构更多情况下以“公司融资”的惯性思维在做PPP项目的债权投资，缺乏“项目融资”的思维。这导致金融机构为维护自身的债权安全而寻求更多的担保和增信措施，把项目公司的债权本应对社会资本方无追索或有限追索做成了完全追索。
其三，金融机构更多情况下是以“政府信用导向”的惯性思维在做PPP项目，缺乏“市场需求导向”的思维。一直以来，银行在做传统政府类项目形成的共识是，凡是与政府信用挂钩的项目都是没风险的，只要政府肯出函(纳入财政预算的人大决议、安慰函、兜底函等等)，风险一定可控，这也是多数银行在经历不良贷款额和不良贷款率连续几年“双升”后得出的“惨痛”经验教训。近些年，由于经济下行，出现风险的贷款几乎全部是非政府类项目的贷款，且多以民营企业贷款为主。虽然政府类贷款也可能存在风险，但大多数银行的认识是“政府只有流动性的风险，没有信用风险”，即政府可能因为流动性问题不能按期偿还贷款本息，但不至于形成坏账、死账，不至于不认账，而且，即使有风险，放贷责任也是小的。因此，金融机构在操作PPP项目时，优先选择可以与政府信用直接或间接挂钩的政府付费类项目和可行性缺口补助类项目。
其四，金融机构更多情况下是以“甲方”的惯性思维在做PPP项目，缺乏“乙方”的思维。过去几年，由于实体经济不好，虽然金融机构(尤其是银行)日子不好过，但在企业面前依然有做“甲方”的感觉。但PPP模式与传统模式的融资有显著区别，在传统模式下，融资多以银行为主，且多以本地银行为主;而在PPP模式下，一是融资方式更加多元化，银行融资只是选择之一;二是融资异地化的特征明显，中标的社会资本方可在全国范围内寻找资金。这意味着，金融机构不仅要面对不同金融子业间的竞争，还要面对全国范围金融机构间的竞争。因此，金融机构要更多的以“乙方”的思维去做PPP项目，不断提高服务意识和水平，为投资者和PPP项目提供更好的金融服务。
(三)产业投资人与金融机构前期没有就合作条件充分沟通
在投标PPP项目前，产业投资人拥有选择哪家金融机构联合投标的主动权，但由于中标的不确定性非常大，产业投资人往往不重视前期与金融机构沟通中标后的合作条件;为此导致的后果是，有些金融机构在中标后“坐地起价”，对产业投资人提出固定回报、提前退出、流动性支持等额外要求;甚至直接“反水”，拒绝出资和放贷。社会资本方的资本金不到位，按照贷款与资本金同比例到位的原则，银行贷款也必然不能到位。对政府而言，股权和债权资金不到位，意味着项目不能及时开工，难以实现预期的进度，有些项目在PPP合作协议签署半年内仍未开工，使政府面临较大舆论压力。对产业投资人而言，其一般在联合体中承担牵头方的角色，之所以能中标，牵头方发挥了主要的作用，项目不能顺利开工，产业投资人要面对来自政府甚至公众的直接压力;根据《招标投标法》的规定“联合体中标的，联合体各方应当共同与招标人签订合同，就中标项目向招标人承担连带责任”，这意味着如金融机构不能出资，其他联合体成员要履行连带出资的义务。
(四)金融机构难以充分发挥其作用
在PPP模式中，金融机构只能发挥出资的作用，由于对施工、运营等其他领域不了解、不熟悉，即使在PPP项目公司的董事会、经理层委派了自己的人员，也难以发挥应有的作用。
三、相关建议
融资是决定PPP项目落地和顺利实施的关键。PPP的各主要参与方都要重视和配好做好PPP的融资工作。对于地方政府，在招标文件中要为便于融资留出空间，也要对社会资本方的出资和融资能力提出要求，以有利于中标后项目股权和债权的融资。地方政府要积极配合社会资本方的融资工作，尤其是要及时出具纳入年度财政预算和中期财政规划的人大决议(这是金融机构股权和债权出资的前提条件)。
对产业投资人，在投标前要落实好融资方案，与金融机构尽量谈好合作原则并尽量细化融资细节;如果要联合产业基金一起投标的，最好找具有大型商业银行背景的产业基金。对金融机构，要充分认识到PPP是大势所趋和市场巨大，要转变观念和思路，尽快积累操作PPP业务的经验，培养PPP业务的人才，抢占PPP业务市场，抓住基础设施和公共服务“PPP时代”的机会。
对于PPP政策的制定和监管部门，要充分认识到融资问题已经成为推广运用PPP模式的“瓶颈”。在控制地方债务、防范金融风险的大背景下，要从政策层面进一步规范和引导PPP模式的融资行为，为PPP模式的行稳致远“保驾护航”。
一是推动创新融资的保障机制，倒逼金融机构放松放贷和调整风控标准与流程，并降低融资成本。尤其是信贷政策上，要加强对银行业金融机构的引导，如提高PPP项目不良贷款率的容忍度，降低PPP项目贷款定向存款准备金率等，使银行在PPP项目融资中发挥更加重要的作用。二是推动建立PPP融资政策性担保或保险机构，缓解社会资本股权和债权融资信用结构难以落实，以及地方政府信用等问题。三是加强对金融机构的能力建设，特别是复合型人才的培养，转变观念，加强股权、项目融资、市场需求导向、乙方等思维，尽早介入社会资本对PPP项目的选择以及与政府等干系人的谈判。四是进一步加强地方政府和PPP项目的信息公开，使金融机构在信息公开透明的环境下客观的评价PPP项目的风险。
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