在国家层面力推PPP项目的大背景下，地方政府都在摩拳擦掌跃跃欲试。由于PPP项目是舶来品，在我国是新生事物，因此从国家层面而言，人才储备不够，那么县级政府就更不用说了，都是临时受命的新兵。但地方政府党政一把手都非常重视，全力一扑推PPP项目上马，终因无专业人才而导致工作效率很低，有的可以说是在打乱仗。我县从去年二月起动了一个PPP项目，该项目总投资90776.2万元，合同期限为12年，其中建设期3年，经营期9年，历时一年半，到今年8月6日该项目终于开工了，其过程非常艰辛曲折，现将该过程中的点滴感悟供同行分享。
一、选对咨询公司是PPP项目成功的关键
为什么说选对咨询公司是PPP项目成功的关键呢?因为一是PPP项目周期长，少则10年，多者30年、50年，这么长的时间跨度，就有很多变化因素需要去考虑;二是涉及的法律法规多，有公司法、合同法、行业法规等很多法规，同时PPP项目又没有专门立法规范;三是地方政府没有相应的人才储备，都是临时指定的非专业人士，通过一两次培训就被赶鸭上树;四是PPP项目是舶来品，从英国引进，没有现成案例借鉴。基于以上几个方面原因，要推进县级PPP项目，如不依靠咨询公司，后续推进工作一定很艰难。所以说选对PPP项目咨询公司是成功的关键。
咨询公司的选择，应选择有实力的大公司，不能只看咨询费哪家低就选哪家。因为应国家力推PPP项目的东风，成立了很多PPP项目咨询公司，新成立的咨询公司，既没有足够的人才储备，又没有成功的案例，你若选中他，你这个项目是他的实验品，对你提供的帮助就会大打折扣，严重影响你的项目推进进度。我们的做法是，首先从财政部、湖南省财政厅认定的PPP项目咨询库中选择五家有实力的咨询公司，并对其实力进行现场考察，然后采用竞争性磋商方式确定。我县采用这种方式，选定湖南华伦咨询有限公司为新邵资江风光带及配套设施建设项目进行咨询。
湖南华伦咨询有限公司，为我县该项目提供了如下咨询服务：
对项目识别进行了全程指导。项目识别有两项工作，一项是进行物有所值评价，另一项是进行财政承受能力的论证。因我们是第一次搞，开展物有所值评价工作时，定性评价从哪些方面开展，定量评价设置哪些指标，在进行财政承受能力论证时，论证的政策法规是哪些?论证的方法是什么?采用何种回报机制，财政应做何种承诺，政府支出责任如何识别，政府支出如何测算等等工作，都是湖南华伦咨询有限公司进行全程指导下很顺利地完成了。
帮助制定了项目实施方案。我县资江风光带及配套设施建设项目的实施方案，包括风险分配基本框架、合作方式、项目交易结构、合同体系、监管架构、采购方式选择、财务分析、政策支持、项目进展及实施计划等11个方面，是由湖南华伦咨询有限公司与我县共同制定的，可以说是湖南华伦咨询有限公司为主。
为审定招标文件把了关。该项目的政府采购招标代理工作，是通过竞争性磋商方式确定湖南中技项目管理有限公司进行代理，他制定好招标文件后，先由湖南华伦咨询有限公司进行初审，提出修改建议，再由我县建设局、财政局、水利局、湖南华伦咨询有限公司、湖南中技项目管理有限公司和县政府法律顾问一起，共同对招标文件一般条款，特别其中的三个合同(项目合同、合资合同、经营合同)条款，花了两天时间进行逐条审核。其中湖南华伦咨询有限公司为我们提出很多宝贵建议，为审定招标文件把了关。
为合同谈判当了高参。今年三月，我县该项目进行开标评标，确定了谈判社会资本方候选顺序。接着就与第一顺序社会资本方中国水利水电第八工程局有限公司(以下简称水电八局)进行谈判，历时三个月，进行了四次谈判，最终双方达成一致。
谈判的目的是将招标文件的三个合同中未明确的条款进行明确，未考虑周全的条款进行补完整，未考虑到的事项添加进去。第一次谈判前，先由湖南华伦咨询有限公司、我县谈判小组分别提出谈判要点，再合并，共提出了13条，水电八局提出了22条初步意见，各自交换谈判初步意见，并确定一周后在我县进行谈判。湖南华伦咨询有限公司对水电八局的22条意见进行仔细研究后，向我县谈判小组通报答复意见，我们两方协调一致后，一起与水利八局进行面对面谈判。第一轮结束后，把双方达成一致的条款和未达成的条款形成谈判纪要，把谈判成果固化。这样通过四轮谈判，最终全部条款双方达成一致，从而确定水电八局为中标社会资本方。在整个谈判过程中，湖南华伦咨询有限公司为我们提出了很多有价值的建议，消除同水电八局很多的分歧，为合同最终谈判立下汗马功劳，我县参加谈判的领导说，请湖南华伦咨询有限公司的钱值得，因为他在合同谈判中为我们当了高参。
二、选择有实力的的招标代理机构是PPP项目成功的重点
选择一个好的咨询公司，可以为顺利推进PPP项目提供保障，但真正要让PPP项目落地，招标代理机构至关重要。
有实力的招标代理机构有人脉资源。在北京、省级城市做代理的招标代理机构，在代理业务的过程中，有很多有实力的社会资本方参加过他们组织的招标活动，这就是他们的人脉资源，而这些有实力的社会资本方是PPP项目落地的有力竞争者，PPP项目由他们代理，有实力的社会资本方响应度高，因此项目成功找到社会资本方的可能性更大。在我县备案的政府采购代理机构有近十家，一般是分公司，他们做代理的项目，小的只有几万元，最大的也不超过二千万元，有实力的社会资本方不会来参与投标，他们没有这方面的人脉资源，因此，我们没在我县备案代理机构内选择代理机构，而是向至少在省级城市以上的做代理的有实力的招标代理机构中进行选择，分公司不能参与，通过竞争性磋商方式确定湖南中技项目管理有限公司为该项目代理机构。
有实力的招标代理机构编制的采购文件更规范。PPP项目招标的招标文件与其他项目招标文件最大的区别在于合同文本不一样，前者合同文本既多又复杂。如我县该项目，合同文本有三个，分别是PPP项目合同、PPP合资合同和PPP经营合同，三个合同文件加来有150页，约10万字。这三个合同文本不象招标文件的其他内容，有现成的标准文本参照，都是需要招标代理机构动用相当多的人力资源、花较多的时间才能编写出来的。一方面，PPP项目的投资规模都在1亿元以上，这些招标文件按规定都需要请专家进行论证，有实力的招标代理机构更容易找到合适的专家进行论证，来确保招标文件的科学性、可行性和完整性。另一方面，PPP项目需要考核社会资本方的设计、建设、营运和融资等多方面能力，比其他采购项目采购需求的制订要求高得多、难度也大得多。以上这些事，在县级做政府采购代理的小代理机构很难信任。
有实力的招标代理机构代理评审结果更科学。PPP项目需要考核社会资本方的设计、建设、营运和融资等多方面能力。因此评审时，需要设计、施工、管理、金融、证券、财务等多学科教授级专家作为评审专家，才能确保评审质量，而这些顶级专家，在县级无法找到，只有到省级及以上城市才能找到。有实力的招标代理机构在省城及以上注册经营，能请到这些真正的行业专家进行评审，当然评审的结果就更科学。
三、合同谈判是PPP项目成功的难点
PPP项目与其他政府采购项目不同，前者招标文件中合同要进行谈判，后者不能谈判。PPP项目会同谈判的目的：一是将招标文件中的合同中未明确的条款进行明确，二是将招标文件中的合同中未考虑周全的条款进行补充完整，三是将招标文件中的合同中未考虑到的事项添加进去。
根据合同谈判的目的，可以发现，合同谈判工作主要包括以下三项：一是从招标文件的合同中找出未明确的条款、未考虑周全的条款，二是从PPP项目全生命周期去考虑，甄别出未来将可能发生的事项，增加相应条款，以上两类条款打印交对方，三是同第一谈判顺序社会资本方进行面对面谈判，双方达成一致为止，当然若与第一顺序社会资本方无法达成一致，则可依序同第二、第三顺序社会资本方谈判。为什么说合同谈判是PPP项目成功的难点呢?主要有以下四个因素：
PPP项目合同种类多。PPP项目合同体系中，包括PPP项目合同、PPP合资合同和PPP经营合同，其他采购项目一般只有一个合同，显然PPP项目合同比其他采购项目合同要多。
PPP项目合同内容多。PPP项目合同由三个合同组成，象我县该项目的三个合同共有150页，约10万字。从头到尾看一遍就不容易，往往是看了后面，忘记了前面，更何况要从中找出表述不明确的条款、表达不完整的条款、前后表述不一致的条款，肯定是件很折磨人的事，同时找出来的这些条款用最恰当的语言描述也是一件伤脑筋的难事。
PPP项目合同期限长。PPP项目合作期限，少则10年，多则30年、50年。这么长的时间跨度，要想预测全合同周期内发生的全部事项就更难了，需要集体智慧才能尽可地少出纰漏。
谈判过程非常艰难。谈判就是要让双方达成一致。然而谈判双方各自站在自己的立场提出问题，中间过程各自逐渐让步，经过多次反复，才能达成一致。如我县该项目，第一轮谈判，我县谈判小组提出13条，中建八局提出22条，第一轮谈判完后，我县提出的有9条达成一致，有4条下一轮再谈，中建八局的提出的有11条达成一致，有5条明确为不可谈判条款，还剩下6条转为第二轮继续再谈。第二轮谈判，我县谈判小组又新提出3条，即共有7条进入第二轮谈判，中建八局也新提出2条，即共有8条进入第二轮谈判。这样拉锯式的谈判，一直到第四轮，历时3个月，最终双方达成一致。这个谈判过程，双方都在斗智斗勇，非常艰难。
(作者单位 湖南省新邵县财政局政府采购办 张世军)
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