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地方国企参与PPP项目大调查

发布日期：2017-12-12 来源：PPP知乎
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　　在近3年PPP市场的盛况中，地方国企与央企、民营企业一起构成我国社会资本的主力军。虽然《财金(2014)113号文》中对地方国企参与PPP项目作出了一定的限制，规定社会资本“不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业”，但由于《国办发〔2015〕42号文》规定，对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目，为地方政府所属融资平台公司及其他控股国有企业参与当地PPP项目消除了制度性障碍。

　　龙元明城PPP研究中心和明树数据跟踪统计了2014年以来地方国企参与中国PPP市场的数据。我们发现地方国企通过跨层级投资和跨区域投资等多种路径突破其参与当地PPP项目的限制，斩获了巨大的市场份额。截至2017年11月底，其中标个数已经达到1428个，占市场总成交个数的25.34%，中标规模累计达21617.11亿元，占市场总规模的26%。无论以成交规模占比或是以成交项目个数占比作为分析指标，地方国企在PPP领域中的市场份额呈现上升趋势。

　　地方国企类社会资本的基本特征

　　报告从注册地区域、上市与否、行业背景三个角度对参与PPP项目的地方国企的基本情况进行了统计和分析。我们发现，来自新疆的地方国企共有86家，是地方国企来源最多的省份。来自于华东地区的福建省、山东省，华北地区的北京以及西南地区的四川省的地方国企也较多，上述省份均有超过40家地方国企参与了PPP项目。地方国企中，非上市企业占据了绝大多数的份额，占比达到了96.00%，是项目获取的主要力量。从行业背景看，建筑承包商背景的地方国企占绝大多数，获得了10255.21万元的项目总额，占比达到47.5%。

　　地方国企PPP市场份额的区域变动趋势

　　报告进一步分区域对全国31个省、自治区、直辖市范围内的地方国企PPP项目市场份额做了统计分析。我们发现在其中大多数省、自治区、直辖市范围内的地方国企中标项目个数和规模的占比自2015年12月份以来均有所上升，地方国企在近2/3的地区仍是中标PPP项目的重要主体;而在8个省、自治区，地方国企的中标项目个数和规模占比有不同程度下降。

　　报告参照行业属性将PPP项目分为了19个细分行业，统计发现多数行业中地方国企在中标项目个数和规模的占比从2015年12月到2017年11月以来均有所上升。地方国企中标规模最大的三个行业类型分别为交通运输，市政工程和生态建设与环境保护类项目。其中地方国企中标的交通运输类项目共落地项目规模9021.65亿元，占所有交通运输类项目落地总金额的36%;市政工程类项目中标规模为6219.43亿元，规模占比为23%;生态建设与环境保护类项目规模为1776.61亿元，规模占比为36%。就落地项目规模变动趋势来看，地方国企在科技、能源、市政工程、医疗卫生、水利建设、旅游、养老、文化、保障性安居工程等领域的PPP项目落地项目规模占比中均有所下降。

　　为了进一步分析地方国企在PPP市场的行为特征，本报告从项目规模、区域、行业、项目层级、项目付费类型、期限、项目执行效率、项目联合体情况以及报价偏好等角度深入分析了地方国企所成交的PPP项目的基本特征。我们发现：

　　地方国企牵头或单独中标的项目平均规模达15亿元，期限集中在20年以下。

　　地方国企中标项目的区域分布与市场总体趋势相似，主要集中在云南、浙江、新疆等地区。此外，河南省也是地方国企的集中中标区域。

　　从区域分布来看，地方国企在西部地区投资的规模最大，金额达8863亿元。若以地方国企中标规模占该省总落地项目金额比例来看，地方国企中标规模占比最高的为云南省和西藏，达到了53%。

　　地方国企中标项目的回报机制主要是政府付费和可行性缺口补助，项目中标个数占比最大的为区县级项目，而规模占比最大的为市本级项目。

　　地方国企中标规模最大的三个行业类型分别为交通运输，市政工程和生态建设与环境保护类项目。在城镇综合开发、文化旅游、能源、农业、养老、体育等运营属性较强的行业领域中，地方国企并不占优势，其规模占比均在15%以下。

　　我们的统计数据发现，大部分地方国企更倾向于单体参与竞争。

　　从执行效率来看，地方国企整体执行效率高于市场平均水平，达到了55%，展示出了更为高效的项目执行效率。

　　地方国企的竞争方式探讨

　　与央企和民营企业相比，地方国企在PPP业务拓展过程中存在一些值得探讨的趋向。

　　跨区域竞争能力两极分化严重。跨区域投资是地方国企参与PPP项目的重要途径之一，因此我们以地方国企在其注册地省份之外项目规模占比为指标分析其跨区域投资能力。在所有地方国企投资的项目中，中标人在本企业注册地省份中标的项目数为 958 个，中标金额为 15265.6 亿元;非注册地省份项目中标项目数为 470 个，金额为 6351.52 亿元，说明地方国企还是更倾向于在自己本省区域范围内投资，通过跨层级投资的方式来获得项目。

　　地方国企参与的本地区同级别项目中，省级项目共中标36个，占所有省本级项目的83.72%;省本级项目几乎均为本省的同级地方国企中标。其中，市级地方国企参与的本市及本市下区县级项目个数共254个，占地级市级项目的56%。

　　我们将地方国企在注册地中标规模(个数)比上地方国企总中标规模(个数)为衡量指标，比值越大说明越多地方国企并没有实现跨区域的突破。根据统计，规模比值在95%-100%的企业共有454个，其在注册地省份内中标的项目规模达1.38万亿元，说明地方国企整体跨区域投资能力较为有限。我们进一步地考察了累计中标规模前十的地方国企的跨区域投资情况，发现规模前十的地方国企除了上海建工集团、北控水务(中国)投资有限公司和北京城建设计发展集团股份有限公司等几家因为本地项目匮乏而主动出击的地方国企之外，前十名中其他地方国企几乎 100%都是在注册地区域范围进行竞争。综合以上数据，地方国企在跨区域投资能力方面存在严重的两极分化。

　　地方国企依托上级股东增资增加投资能力。资本金融资能力是社会资本在PPP市场上持续投资的重要保障。在目前国内PPP项目股权投资人匮乏的大背景之下，股东的增资是各类社会资本增强投资能力的重要渠道。根据我们的统计，2014年至今，已经参与PPP项目的央企、地方国企和民营企业社会资本分别进行了2993亿元、4164亿元和2638亿元的增资。具体到地方国企，在所有 632家地方国企中共有 312 家地方国企从2014年开始进行过增资，共计金额 4164.7 亿元。而地方国有建筑承包商作为本轮 PPP 项目中地方国企类社会资本的急先锋，获得了大量的资金支持。建筑承包商背景类的地方国企获得增资的企业个数有 170 个，总增资 1424.2 亿元。持续性的增资进一步加强了地方国企的竞争实力，帮助他们在 PPP 市场上披荆斩棘。

　　偏好政府付费和弱运营的项目。根据上文，地方国企不仅偏好政府付费和可行性缺口补助的项目，从行业占比看，我们也可以明显的发现地方国企偏好市政等传统建设工程为主的PPP项目，在城镇综合开发、文化旅游、能源、农业、养老、体育等运营属性较强的行业领域中，地方国企并不占优势，地方国企需要进一步加强运营类项目的实施能力。

　　政策建议

　　建立地方国企和地方政府之间明确的合作和风险边界。根据我们的统计分析，虽然地方国企有三种方式参与PPP项目，但绝大多数地方国企仍然依赖于在本省范围内参与较低层级政府的PPP项目来获得业务，我们认为这种成交的结构性失衡可能会扭曲市场的公平公正性。上级地方国企往往在区域范围内拥有强大的资源和影响能力，和下级政府存在一定程度的联系，这种联系在采购过程中会“挤出”其他竞争者尤其是民营企业的市场空间，不利于PPP市场开放程度的提升，也不利于项目物有所值的实现。在合作过程中双方则可能依赖于非正式协商来解决问题，导致合同执行和绩效考核的模糊化，违背了PPP模式提升治理能力、提升市场透明性的原始诉求。

　　防范地方国企参与PPP项目的财务风险。192号文针对央企参与PPP项目的风险管控尤其是财务风险管控提出了严格的监管措施。实践中，大量地方国企也遵循着央企的经验模式来实现PPP项目的投融资安排，积累了一定规模的名股实债和表外资产。但我们认为地方国企在注册地省份范围内实施的项目采用上述模式可能会产生新的风险。在资本金层面，地方国企在PPP项目资本金中的名股实债融资不管是否做出表安排，其最终的风险承担者是地方国企自身和其身后的股东或国资委。再综合前文统计的增资数据，若部分增资的资金来源穿透后是上级股东的债务资金，就会导致地方国企在本省范围内跨层级参与PPP项目的“信用混淆”风险增加。无论是以名股实债方式或以债务性资金作为增资来源等方式，实质是上级地方国企用自身信用在支撑下级政府的PPP项目，这种模式的普遍存在不仅导致了地方国企自身的财务风险，也导致高层级的政府融资信用和低层级政府PPP项目的信用风险交织在一起。因此我们建议针对PPP领域地方国企的增资和融资行为也需要进一步的透明化和规范化，杜绝这一模式导致的地方政府信用的模糊地带。

　　加强地方国企在PPP项目中的中长期运营维护能力。从地方国企偏好的项目范围来看，其牵头中标占比较高的市政工程类项目往往以工程建设为主，付费模式以政府付费和可行性缺口为主，类型较为单一，因此虽然对市场成长做出了较大贡献，但对于合作模式的升级、运营效率的提升仍然有待加强。我们建议地方国企应充分发挥自身的平台优势和资源优势，不仅要全面落实已落地项目的中长期运营维护责任，亦要逐步提升其经营性收入的开发能力，改变避免过于依赖政府付费的局面。