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当前我国PPP管理的规范与创新

发布日期:2018-04-04    来源:党政研究
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   一、创新是PPP发展的动力源泉

   (一)为什么要创新

   创新是PPP发展的动力源泉,没有创新PPP就会失去发展的动力,没有创新也就减少了采用PPP的目的和意义。

   众所周知,一方面,PPP模式起源于一种叫项目融资的融资工具,项目融资其目的仅仅是为了给项目融入建设资金,而今天的PPP模式作为政府的一种有效公共管理模式,不仅仅是利用社会资本,而更需要社会资本提供新技术、新方法,从而有效解决公共产品供给效率。而新技术、新方法必然来源于创新。

   另一方面,PPP项目的收益来源有两个方面,一是通过向使用者收费获得收益,在使用者付费不足时,政府会给予一定的补助;二是通过政府(代使用者)付费获得收益。对于第二类通过政府向使用者付费的PPP模式,必然需要政府一定的支付能力,如果政府财政支付能力不足,就无法采用PPP模式。当前我们的政策是,政府付费总额不得超过当年财政一般公共预算支出的10%,也就是说,对于完全由政府付费的PPP项目,政府做不了多大规模,如果一个项目规模过大,可能就会超过10%这个红线。怎么办呢?一个可行的办法,就是需要社会资本通过企业创新,在不影响政府满足社会公众需求的情况下,提高项目的收益,从而减少财政在该项目上的支付责任。

   当然,对于使用者付费的项目也同样需要创新,通过创新让公众在不增加生活成本的情况下,获得更物美价廉的公共产品和服务。

   (二)如何创新

   创新,知易行难。一方面是技术创新,需要科研技术的支撑;另一方面需要管理创新,需要有新的思想和新的理念。我们所有创新的前提都是在满足公众需求的基础上进行,不能因为创新而减少或降低公众服务水平。创新首先要依靠创新机制,如果没有一个好的机制,创新是很难实现的,也没有动力去创新。另外,我们也不可能给出所有创新的方法,因为不同的项目、不同的经济环境,创新的思路和方法是不一样的。

   为了说明如何创新,下面举一个例子,看如何通过企业创新来实现PPP模式。某政府需要建设一座公路大桥,而该公路车流量较少,难以通过向过往车辆收费获得合理收益。如果政府又没有足够的财政补贴,就不会有社会资本来承担这样的项目,采用PPP模式的条件就不具备。这个时候,有一个社会资本主动找到政府,说自己可以承担建设这座大桥,前提是在满足政府提出的条件(满足公众需求)下,可以由社会资本自己来设计这座大桥,政府同意了他们的想法,社会资本请了最有创意的设计师,设计了外观非常具备观赏性的公路桥,并以大桥为主题,建了一个主题公园。由于主题公园成功设计,一方面增加了大桥上的车流量,同时也带来了可观的门票收入,从而实现了投资人合理的收益。

   上面这个案例告诉我们,创新是PPP的灵魂,如果没有创新,这个项目可能要到很久以后才能完成,有了企业的创新,在不增加财政责任、同时又不能够影响公众需求情况下,让本不能完成的项目,提前得到实施。

   二、规范是PPP健康发展的保障

   (一)为什么规范PPP

   规范是PPP健康发展的保障,没有规范的创新,会出现各种各样不规范的PPP模式,常见的有以下几种形式:

   1.明股实债

   明股实债是指表面上表现为是一种股权的形式,而实际是一种债务安排。具体做法是投资人以股权的方式进入到项目公司,然后要求政府在一定期限内购买投资人所持有的股份。对政府而言,实际是在一定期限内归还一种到期的债务,显然这种做法会扩大政府债务。这种做法,在2014年PPP推广之初使用得较多,特别是金融机构,因为当时人们对PPP的了解还不够准确,错误地以为这种方式也是PPP的形式。随着人们对PPP认识的加深,这种做法随之减少。明股实债一定是在规避某种规则,如果不是那就没有必要了,如果这种规避是合理合法的,在企业之间应当没有任何问题,例如在金融机构和项目公司之间。当然,如果在不违反相关法规政策(事实上已经构成扩大政府债务)的前提下,政府和企业也并非不可使用,但一定不能称之为PPP模式。

   2.固定回报和保底承诺

   固定回报和保底承诺是两层意思。首先,固定回报是指投资人要求政府根据投资总额给予一个固定的收益率,实事上这是一种典型的融资行为,根本就不属于PPP模式。即便是融资行为,固定回报也不可取,这种方式很少被使用,通常也会根据利率变化做相应调整。

   其次,保底承诺是指投资人通常要求政府给予最低收益率的承诺。众所周知,PPP模式吸引社会资本的一个重要因素是项目的盈利而不是暴利收益。如果有效使用这一原则而不导致政府给予保底承诺的规范要求,需要有一个合理的机制设计。由于一些咨询服务不理解机制设计,直接要求政府给予投资人一个最低收益率的保障,显然不符合PPP的规范做法。为了便于理解,还是举例说明。如,某政府要建设一个污水处理厂,为了保障投资者的收益,政府通常会给投资人设定一个最低的污水处理量,如果污水处理量低于这个数据,政府会给予一定的补助,而不是根据投资总额,要求政府给予一个最低回报率。

   3.简单拉长还款期限

   PPP模式具有长期性的特点。为此,财政部颁文规定PPP模式合作期限不能低于10年。一些项目为了符合这一要求,就将政府付费的时间延长到10年,而且仅仅是将政府付费时间从原来的3年延长到10年,项目的后续维护管理仍然由政府负责。这种做法就是属于典型的拉长版的BT(Build-Transfer,意即“建设-移交”模式)。简单拉长还款期限对政府唯一的好处是,和原来的BT期限相比减少了地方政府近期的财政支付压力,对于提高效率和改善质量以及管理创新不会有任何益处。

   4.随意设定还款标准

   PPP项目收益通常是一个相对平稳的现金流量,特别是对于完全由政府付费的一类项目。由于规避某一规则和政策要求,对政府支付的现金流量随意设定,例如:有的年支付额开始较小,然后逐年增加;也有开始较大然后逐年减少;还有的要求在最后移交时,政府要支付项目的剩余价值(残值),理由是前面的收益不足,没有达到预期的回报等。这些都属于不规范的做法,理论上讲,政府一般采用等额本息支付方式,目的是为了平滑财政支付,但由于涉及到运营效率及质量的评估,收益曲线只能是围绕等额本息这条线上下波动。

   5.运营与建设两张皮

   今天的PPP作为一种管理模式,与之前的项目融资一个重要的区别,是项目公司应当承担项目建成后的运营管理工作,其主要功能是将项目建设质量与项目运营效率由项目公司来承担。企业为了追求利益最大化,会减少运营维护费用,减少的手段只能是增加项目建设质量部分。当前许多PPP项目实施方案中,中标方主要为了工程建设利润,建成后的项目再转交给政府的市政公司负责运营。运营与建设成了两张皮。不少项目在采购阶段,将投资回报收益率与运营管理维护费用分开计算,作为两个标的,最后很难达到项目预期的目标。

   6.政府隐性担保

   PPP模式中,政府选择社会资本作为合作伙伴一个重要因素是社会资本有创新能力与追求利益的内在动力,而企业选择政府的PPP项目也主要是以政府信用为主要依据。但是,政府的信用并非是通过担保体现出来的,而是以政府在项目中承担的财政支付能力来体现,当然这种能力受到10%的约束。当前一些项目实施过程中要求政府提供相应的担保承诺,这明显不符合已有的政策和相关规章制度。即便是变相的担保承诺也是不符合PPP项目实施程序要求的。

   由此可见,规范PPP发展是当务之急。没有规范,PPP就会跑偏,不仅达不到推广PPP的目的,可能还会得到相反的结果。

   (二)如何规范PPP

   规范PPP模式,除依照现有法规、政策外,我们还必需遵照PPP的基本原理,归纳起来应当从以下几个方面进行。

   1.正确认识PPP

   做好PPP项目的前提是,首先要正确认识PPP;其次是明确PPP需要达到一个什么样的目的;最后是如何才能做好PPP。

   所谓PPP,是指政府公共部门通过民营部门(社会资本)来高效完成政府公共部门这一组织的目标,从而实现政府公共部门的职能。这一概念与项目融资下的PPP有着本质不同,项目融资是为了利用社会资本资金而采用的一种方式或手段,而今天的PPP模式其目的是为了实现政府公共部门的职能,而实现这一职能仅仅依靠财政资金显然是不够的,只有通过民营部门(社会资本)综合的能力才能达到这一目的。

   PPP的概念告诉我们,PPP的目的是为了高效实现政府公共部门职能,如果不属于政府公共部门职能的项目,无论是由政府公共部门完成或是由民营部门完成都不属于PPP模式。作为一种规范的PPP模式,必需在公共性和有效性两个要素同时满足要求。所谓公共性是指政府公共部门的目标和职能的实现,所谓有效性是指政府在资源一定的情况达到目标最大化,当目标一定时达到资源耗费最小化。

   做好一个PPP项目除了具备以上两个基本要素,同时还要遵守相应的基本原则,如双方地位平等的伙伴关系、盈利而不暴利的收益原则、让最适宜承担风险的风险分配原则等等。而且,还需要熟悉PPP项目的特点。在满足基本要素的情况下,还需要符合当前相关政策和法规,如:财政支付能力不能超过一般公共预算支出的10%;政府在项目公司中如果持股,其比例不能超过50%等等。

   2.完善法规、政策

   虽然说当前我国已经建立了相当完善的法规政策体系,但是,毕竟我们在此之前没有更多的经验可以借鉴,这些法规政策中,难免会有不完备的地方,如PPP项目实施指南、PPP项目的合同指南、物有所值评价指引、财政承受能力评价指引等等,再加上PPP推广由财政部和发改委两个部门分别负责公共服务和传统基础设施两个领域,在两部门的政策上也存在有不一致的地方。

   随着PPP推广进一步深入,一些新问题的出现,调整不适应的政策体系,强化规范措施会成为未来一个时期较重要的工作任务。我国PPP立法已经进入程序,PPP条例已经广泛征求了社会意见。已经有的政策体系仍然需要进一步完善的必要,财政、发改两部门不一致的政策需要协调。

   完善已有政策体系,应当侧重以下两个方面。首先,应当细化已有政策。在已有政策中,不少政策过于笼统,不便于实际工作者进行操作,给实际操作者的尺度很难掌握。其次,应当明确正确PPP模式的基本标准。如《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发【2015】42号)中虽然规定了PPP的四种形式,但针对每一种形式使用,却没有建立一个具体的标准。

   3.严格按照规定程序

   一个PPP项目的实施,必须遵照一个规定的程序进行,不能为了加速项目进度而任意改变这个规定的程序。如果项目特别需要提高进度,建议不要采用PPP模式,可以通过其他方式来解决。程序是规范的基本保障,如果基本程序都不愿意遵守,怎么可能规范项目的实施,有可能又会演变成“三边”(边勘测、边设计、边施工)工程。对于不规范的做法也应当加重处罚的力度。

   在PPP流程中,一个重要的环节是竞争性选择合作伙伴。无论是公开招标或是竞争性磋商的方式,都需要竞争。应当说竞争越充分越有利于政府选择到一个最好的合作伙伴,因为竞争是解决信息不对称的一个最好的办法。可是现实中,人们往往厌恶竞争,因为它让参与人暴露了自己不愿意暴露的自信,所以,人们会千方百计地规避竞争。所谓的围标、串标其目的是为了规避竞争。因此,规范PPP模式一定要按规范的流程进行。

   4.加快人才建设

   PPP模式成功实施一个重要的不可或缺的环节就是需要咨询服务,提供一个科学合理的实施方案,这个方案不仅仅需要多方面理论的支持,更需要长期的实践经验。这就需要一大批的专业人员来从事这方面的工作,加快PPP人才建设成为当务之急。一是从近期来看,加强短期培训,特别对主要参与者,编印一些PPP手册,方便参与者使用。二是从长远看,加强学科建设。选择一些有条件的高校设立PPP专业方向,集中专家精选一些相关教材与课程。三是加强国际交流。PPP在世界各国做法不同,不同国家经济发展处在不同的阶段,什么样的经济阶段选择什么PPP形式,别国的做法会有一定的借鉴意义。

   三、规范与创新是PPP发展的必然态势

   从2014年以来,我国PPP已经走过了一个井喷式的发展过程。随着政策体系不断完善,PPP将由井喷式发展走向成熟、规范发展态势。在规范中有创新,创新中也不能超出现有的法规政策体系的要求。对象上,传统基础设施和公共服务并重;主体上,国有企业与民营企业平等参与;过程上,建设与营运融合发展,将成为未来PPP发展方向。十九大报告明确提出,满足人们对美好生活的追求是我们新的目标。而要实现这一目标,提出了供给侧结构性改革的新路径,而这一路径主要通过去产能、去库存、去杠杆、降成本和补短板来实现。所谓补短板就是补我们在基础设施和公共服务方面不足的短板,而要补这个短板完全依靠财政资金显然难以满足公众的需求,一个可靠而有效的方式就是采用规范的PPP模式,而规范的PPP模式也需要不断创新来实现其可持续的发展。因此,未来PPP必然是在不断创新的规范管理中实现可待续的发展,以满足以人们对美好生活追求的需要。

   〔作者简介〕孙洁,中国财政科学研究院研究员,北京 100142。

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