近日，财政部发布《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》，从把握推动PPP规范发展的总体要求、规范推进PPP项目实施等五方面提出明确要求。《意见》的发布也表明PPP模式将继续有序推进。
昨天，华夏幸福执行总裁张书峰出席2019博鳌亚洲论坛年会。他在接受媒体专访时表示，开发性PPP因其整体开发、自我造血、激励相容和长期运营的特点，能够推动社会资本提升服务区域高质量发展的综合能力，承担起区域发展发动机的角色。
“整体造车”发挥PPP的最优效用
在之前的数十年里，中国经历了世界上规模最大、速度最快的城镇化，在城市大型化，城市群发展的同时，都市圈化逐渐成为新特征。然而，目前中国都市圈发展最大的问题是中心城市一枝独秀，周边县域发展困难重重，面临着缺资金、缺人才、缺产业、缺机制的四块短板，还面临着中心城市强大的虹吸效应。
如何解决这一困境?张书峰认为，国际通行的PPP模式为此提供了一个极佳的解决思路，搭建了政府与社会资本合作的桥梁。但有所不同的是，发达国家提出发展PPP的年代已基本完成了城镇化，PPP项目更多是对城市基础设施和公共服务体系的查漏补缺、“替换零件”，而PPP进入中国正好赶上我国城市化正全面推进。
张书峰说：“我们最需要的不是‘替换零件’，而是‘整体造车’，在当前这个时期，如果仅将PPP用于某一个单一项目上，只是解决一座桥、一条路、一个公园、一个污水处理厂的问题，就不能发挥PPP的最优效用。我们现在最需要的是用市场力量促进高质量发展的PPP模式，也就是用开发性PPP模式来推动城市综合开发。”
在开发性PPP模式下，社会资本全面负责合作区域开发的融资、投资、建设、运营，承担全部的市场风险;以约定区域内的新增财政收入、GDP、就业、生态等为绩效考核指标。社会资本必须通过长期运营，创造增量财政收入，才能获得相应的回报。
2015年7月，固安产业新城作为创造性典型经验，被国务院办公厅通报表扬并入选国家发改委首批13个PPP项目典型案例;2016年10月，入选第三批政府和社会资本合作示范项目;2018年5月入选联合国60个可持续发展的PPP案例，被联合国专家称为“一个有宏图大略的产业新城综合开发PPP模式”。
四大特点破解传统PPP瓶颈
据张书峰介绍，和传统PPP模式相比，开发性PPP模式有四大特点：
第一个特点是整体开发。通过以人为本的整体开发营造区域魅力，增强对高端要素的吸引力。区域的高质量发展需要引入“三高”：高新技术、高端产业、高端人才。
张书峰说：“高端人才所需要的是这个地方能够全方位满足他的生活与发展需求，不仅是外在的城市形象、城市环境、城市配套，还有内在的城市文化、城市品位。以华夏幸福的产业新城开发性PPP模式为例，我们已经形成了一套高效率的模式。为了吸引人才，我们在固安建设了具有强大吸引力的‘舒适物体系’，也就是让人感觉到舒适和享受的一系列场所、设施和活动，比如北京八中、友谊医院、大湖公园、五星级酒店、万达影院、漫咖啡等。同样的案例还包括在嘉善建设的新西塘水街，开业短短几个月已经成为上海周边新的魅力片区。”
第二个特点是自我造血。通过引入“三高”创造更多新增财政收入，实现资金内部平衡，而不依靠政府的存量财政。
张书峰解释说，对政府来说传统的单一项目PPP是花钱的PPP，结算时需要从政府财政收入中拿出一部分来支付PPP的服务费用，对政府财政而言是减法。而开发性PPP是挣钱的PPP，具有“自我造血”的机能，以合作区域未来新增财政收入作为社会资本的回报来源，财政有增量，社会资本才能有回报，并且这种回报是上有封顶，下不兜底的，是财政收入的“加法”，不会给财政带来任何风险。
第三个特点是激励相容。区域的高质量发展是政府和社会资本共同的目标，由于“绩效付费、长期运营、综合开发”的制度设计，使得政府和社会资本拧成一股绳，双方相向而行，优势互补，既充分让市场在资源配置中发挥了决定性作用，又促进了政府的职能转变。
张书峰表示，对政府来说，社会资本负责投资不存在政府性债务风险，激励了政府积极主动优化营商环境和服务水平，以让社会资本无后顾之忧。而对社会资本来说，必须千方百计地发展高端产业和实体经济，打造高水准的运营团队，源源不断地为政府创造新增财政收入，满足政府的支付能力。
第四个特点是长期运营。相比一般不是长期运营的PPP项目，开发性PPP从开始投入到最终协议的履行完毕，整个过程需要企业运营十几年甚至几十年的时间。企业承担负责了城市运营投入及城市运营过程中产生的一系列风险。
张书峰认为，现代化、高端的城市需要专业的团队来运营，而不是一个简单的保洁、保安的概念。他说：“比如像湖水洁净处理、雨水接收、绿化养护、城市污水处理等等，它是一个非常复杂的管理系统，也需要投入。对于政府而言，不用投入就拥有这样一支城市管理团队，把城市打扮得非常美丽、有魅力、有吸引力。”
可以预见，未来政府与社会资本合作提供公共服务将逐渐从以政府财政补助为主慢慢转向以社会资本新创造价值为主, 从单体设施服务到一体化综合服务，形成财政与社会资本之间良性循环，最终实现居民、政府和社会资本的多方共赢。
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