一、引言
政府信用是PPP项目能成功办理的一个重要因素。政府信用从不同的思考角度和立场看在个案中可能各不相同，但归结成一句话，就是指政府在办理PPP项目时需要「言之有征」和「言出必行」。「言之有征」要求政府在确定以PPP模式办理某个项目时，要严格论证项目具备以PPP办理的条件，并能禁得起投、融资方的验证。「言出必行」要求政府一旦给出承诺就一定兑现，依约承担责任。这也是在任何商业交易中必须遵守的法则。
二、政府失信
(一)政策变更
上世纪90年代初，国内工业快速发展，各地面临供电紧张的问题，地方政府吸引外资办理小型热电联产(Cogeneration)电厂，并与外商签订协议，约定政府购电价格和最低小时数，部分政府还给出投资固定回报的承诺。[[1]]但在2002年9月，国务院在《妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》中指出，“保证外方投资固定回报不符合中外投资者利益共享、风险共担的原则”，并要求地方政府清理固定回报项目。各地政府因而取消合同中的投资固定回报承诺。外资群起指责政府不诚信，并大批撤离国内的电厂。[[2]]当时的背景是国内法律政策不完善、电网必须改革，但引起的外界观感与后遗症可不容小觑!
(二)新官不买旧账
有学者、论者指出，国内PPP存在“新官不买旧账”的问题[[3]]，并认为这是目前困扰国内PPP发展、影响投资者积极性的重要原因[[4]]。
针对“新官不认旧账”的问题，国务院在2016年出台了《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》，其中针对PPP模式提出：“与投资主体依法签订的各类合同，不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约”。财政部在2019年3月针对社会资本方因政府信用对投资PPP项目的顾虑，出台了《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》，要求地方政府必须按照合同约定及时履约，以增强社会资本方长期投资的信心。
三、政府信用的体现
关于政府信用，可以从投、融资方办理PPP项目的顾虑面向上起步，目标是通过政策宣示与实践案例，逐渐与投、融资方建立信任。
(一)投、融资方对政府信用的顾虑
1. 项目必须具备能以PPP模式办理的条件：一是项目能通过审批，在技术上、建设用地等方面都有能办理的保障，投、融资方自然会要求政府证明项目具备这些基础性条件。二是项目具备长期、稳定的收入来源，即投资方以项目收入偿还项目贷款的本息后，还能获得合理的利润。因此围绕项目是否具备获利条件，投、融资方会考虑项目是否有付费的使用量作为收入来源，该收入来源是否能够长期、稳定，项目是否存在竞争性等问题，自然也会从这些方面检查政府过往的处理方式。
2002年4月安菱联合体(日本三菱与英国安格利安水务公司组成)中标北京第十水厂项目，据报道由于原定的水管道路被占用，及水源问题未能解决，安菱联合体于2004年7月提出终止项目，并最终获得600万美元的赔偿金。[[5]]另外在长春汇律水厂项目中，由于政府废止了项目基础的《长春汇津污水处理专营管理办法》并累计拖欠污水处理费9700万元人民币，汇律公司在2003年8月对长春政府提起诉讼。项目最终由政府收回，长春政府分三年共支付汇律公司2.8亿元的项目回购费。[[6]]可见项目因政府失信失败，政府往往要出钱赔偿社会资本方，因此以后在办理PPP项目时，必须避免此类问题再次发生。
2. 投、融资方通过办理PPP项目获利，必须考虑法律、政治环境变更等因素(Country Risk)的影响，具体来说就是法律更迭，国家政治环境是否稳定，以及当政府与社会资本方发生争端时，法院或仲裁机构是否会依双方已签订的合同判决。目前我国已建立比较完善的法律政策体系，内部政治环境也非常稳定，法院及仲裁机构能力也在稳健提升，这些现象必须由项目实施机构充分向投、融资方以实证说明。
(二)体现政府信用的具体要求
1. 政府在项目可行性论证时，必须在保障项目能以PPP办理的基本条件上着眼。投资方向融资方贷款办理PPP项目，偿还项目本息的来源就是项目运营期间的使用者付费的现金流(Cash-flow)，政府理解到这一点，就不能变更会影响项目现金流的条件。
(1) 使用量的预估。项目是否具有足够数量的使用量，以及使用量是否具有长期、稳定性，会直接影响项目现金流。政府详实预测项目未来的付费使用者，可以引起投、融资方参与PPP项目的兴趣。在杭州湾跨海大桥项目中，政府在可行性研究中说明：到2010年大桥的车流量将会达到1867万辆。17家民企因此受到吸引并投资项目。但项目在2010实际车流量仅有1112万辆，民企纷纷提出要退出项目，杭州政府最终不得不通过国企收回项目80%的股权。[[7]]
(2) 项目的竞争性。这个问题非常容易理解，以城市轨道交通为例，当某条线路人流量过大时，政府就会规划新新路，以起到分流的作用。对于以使用量为收入基础的PPP项目来说，如办理与原来的项目存竞争性关系的其他建设，原本的PPP项目就会失去能办成的条件，以失败告终。在福建泉州刺桐大桥项目中，泉州政府在项目运营期间，陆续在晋江上新建了六条与刺桐大桥存竞争关系的桥，并自2004年7月取消了除刺桐大桥外全部跨晋江桥梁的收费(包括在刺桐大桥之前已建立的泉州大桥)[[8]]，以致刺桐大桥收费急剧减少，最终无法继续办理，泉州政府不得不在2015年年底提前收回项目[[9]]。
2. 政府在项目执行过程中诚信履约。PPP项目的各个条件紧密相联，往往牵一发而动全身，任何一个变数都可能对项目的现金流造成影响，甚至导致项目无法继续办理。PPP项目合作期往往长达数十年，难免会产生困难和问题，政府诚信履约降低项目政府信用风险，就有增加项目办下去的机会。在山东日照电厂项目中，山东省政府与项目公司签订《购电协议》，约定政府每年最低购买5500小时的电量，且电价为0.41元/度。但由于项目在2002年10月投入运营时，山东省物价局批复的电价是0.32元/度，且从2003年山东省发改委将最低购电量减至5100小时，导致项目收益锐减，最终以失败收场[[10]]。
四、结论：政府树立守信形象
政府信用良好，是投、融资方愿意参与PPP项目的因素之一。政府希望吸引更多的投、融资方参与PPP，办理更多的PPP项目，就必须树立守信形象。
从我国针对政府信用已经推台的政策中，可以看出政府已认识到政府信用的重要性。面对国内外对政府信用的质疑，从中央到地方政府，都有必要设法努力对外宣传今后与以前为什么会不同，会采取什么强而有力的具体措施，确保政府会依约守信。在推展PPP的进程中，可以再通过中央试点办理项目的方式，向国内、国外的投、融资方证明政府不仅有守信的决心，更有守信的能力。
[[1]]参见曹海东：《外资电厂兵败中国》，载《中国市场》，2005年第4期，第26-28页。[[2]]参见闫鹏飞：《外资撤离中国电力市场》，载《中国科技财富》，2005年第3期，24-31页。[[3]]参见《PPP项目的信用困境与解困之道》，搜狐网，2019年08月21日，http://www.sohu.com/a/335243420_100053329，2019年11月20日最后访问。参见《PPP项目最大的风险来自于政府信用》，搜狐网，2018年04月02日，资料来源于：http://m.sohu.com/a/227045457_714708，2019年11月20日最后访问。参见《邱晓华：PPP三大问题需正视政府信用是关键》，网易号，2016年11月07日，资料来源于：http://dy.163.com/v2/article/detail/C59AN32O0519A7K6.html，2019年11月20日最后访问。[[4]]参见吴赟，李秋怡：《PPP模式发展需关注三大问题》，载《中国招标》，2017年第14期，第7-8页。[[5]]参见《十三年的坚持：北京市第十水厂项目开工》，中国水网，2012年11月26日，资料来源于：http://wx.h2o-china.com/news/110982.html，2019年11月14日最后访问。[[6]]参见《PPP模式失败案例之长春汇津污水处理厂》，2015年03月05日，北极星环保网，资料来源于：http://mhuanbao.bjx.com.cn/mnews/20150305/594592.shtml，2019年11月20日。[[7]]参见《PPP项目失败案例》，百度文库，2016年08月12日，资料来源于：https://wenku.baidu.com/view/4ff2fd36d15abe23492f4d65.html，2019年11月20日最后访问。[[8]]参见贾康，孙洁，陈新平，程瑜：《PPP 机制创新: 呼唤法治化契约制度建设》，载《经济研究参考》，2014年第13期，第43-51页。[[9]]参见《刺桐大桥探索“BOT模式”》，泉州商报，2018年12月31日，资料来源于：http://szb.qzwb.com/qzsb/html/2018-12/31/content_451509.htm，2019年11月18日最后访问。[[10]]参见赵龙：《168亿项目悬念顿生，电力最大BOT遭遇政策困境》，新浪网，2003年04月11日，资料来源于：http://finance.sina.com.cn/b/20030411/1334330668.shtml，2019年11月18日最后访问。
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