“新基建”为当前应对疫情冲击、经济下行和经济高质量发展注入新动能。但发展“新基建”不能走传统基建投资老路，关键是要发挥市场主导作用，有效调动民间投资积极性。开发性PPP模式强调片区或新城范围内的公共服务和产业发展，能更好地融合“新旧基建”，可以相得益彰，实现自我造血、良性发展之路。在当前形势下，可以适当调整相关政策，合规创新推进以产业为导向的开发性PPP，以更好地实现短期逆周期调节和长期供给侧结构性改革目标。
开发性PPP有助于“新基建”提质增效，防范无序投资
基础设施仍是当下经济社会发展的重要支撑，同时，新型城镇化仍有巨大发展空间。为应对当下疫情冲击和经济下行压力，启动新一轮基建对保经济、保就业都至关重要，关键是要注重“新”领域、“新”模式、“新”效果。以铁路、公路、机场、港口等为代表的“铁公基”等传统基础设施，投资的边际效益下降较快，并且，存在大量低效、重复投资问题，也累积了较大的政府债务风险。而“新基建”是发力于科技端的基础设施，主要指以5G、人工智能、工业互联网为代表的数字化基础设施，具有更强的创新性、外部性、效率性，可以更好地促进产业转型升级，为当前经济高质量发展注入新动能。
加快“新基建”不能走传统基建投资老路，关键是发挥市场主导作用，有效调动民间投资的积极性。“新基建”很多属于战略型新兴产业，与传统基建这一类公共产品不同。如果单纯靠政府推动“新基建”，可能对市场产生“挤出效应”，并且，地方政府对新产业的投资运营效率并不比当前的社会资本高，反而，可能产生巨大的债务负担。反过来，单纯依靠市场投资，部分“新基建”的商业化应用场景、商业模式还没有形成闭环，可能存在企业不愿意或无力大规模投入。故而，推进“新基建”既要坚持市场主导原则，同时，政府也应给予必要的扶持政策，加强政企合作非常重要。
开发性PPP与新基建结合，可以相得益彰、更好发挥作用。开发性PPP模式具有综合开发、自我造血、激励相容、长期运营的核心优势，不仅能为“新基建”提供有效的技术、资金和机制支持，还能将“新基建”实际应用于产业新城园区建设和运营，有力地带动新基建的发展。反过来，新基建也意味着高端要素的聚集和经济价值的提升。
开发性PPP模式强调片区或新城范围内的公共服务和产业发展，不仅可以更好地融合“新旧基建”建设，而且有助于实现区域经济可持续发展。开发性PPP主要是地方政府引入有实力的社会资本，负责片区、新城范围内的基建投资、产业发展等整体投资运营模式，实现了从单一的输血性项目，升级到具备自我造血功能的、高起点片区整体开发综合性项目。在当前形势下，可重点将产业导向的开发性PPP作为融合“新旧基建”投入、产业导入与升级的新载体，以更好地实现短期经济拉动效应强、长期产业结构效益好的目标。
开发性PPP模式助力“新旧基建”的规范和创新建议
建议政府加强统筹规划与市场合作，鼓励政府资金和开发性PPP模式投向公共属性强、带动效应大的传统基建“短板”领域和以信息技术为代表的“新基建”领域的重大共性设施。同时，加强政企协作，注重以新一代信息技术为代表的新经济、新产业的招商、育商工作，充分发挥市场机制的主导作用。当前，开发性PPP助力“新旧基建”高效投资的政策建议如下。
一是以产业导向的片区开发(园区、新城、旧改或城市更新)为载体，加强规划引领，融合“新旧基建”，突出人口、产业和公共服务聚合。其一，坚持因地制宜、多规合一、功能协调原则，形成以公共服务和产业培育为核心的产城融合发展模式。同时，适当限制、控制人口净流出、缺乏潜力的地区开发规模。其二，结合人口、产业趋势，补齐市政、医疗、教育等传统基建“短板”，同时，在片区内大力发展5G、数据中心、人工智能、工业互联网等“新基建”。其三，改善营商环境、构建新型政商关系，注重产业、人口导入或提升，降低企业制度性交易成本。
二是倡导采取规范透明的专项债、PPP模式投入公共属性和外溢性强的新旧基建，坚持政府扶持、市场主导来招商、育商，促进产城融合。其一，明确片区开发项目主要采用政府自有财力、专项债、PPP等透明融资方式，对其他所谓“创新”要加强隐性债务“穿透”审计。其二，对拟采取专项债、PPP的项目，要强调项目的公共性、可运营性、收益自平衡，限定项目内容、收益特性、风险特征，不得让政府担保或财政“兜底”。在不增加政府债务且发展实体产业前提下，以项目范围内合规的收入作为回报来源，能实现“自我造血”平衡的项目，鼓励采取开发性PPP模式，并给予专项债支持。其三，进一步鼓励专项债、PPP等投入公共性强、带动效应强的核心基建设施，如片区整体开发，包括传统医疗、教育等设施，以及5G基站、涉及公共利益的数据中心等新型领域，更加注重产业招商及服务，通过政策引导、扶持来支持企业自主投入、转型发展。
三是对区域财政风险可控、产业导向的片区项目，鼓励采用开发性PPP模式，但须结合项目综合特性，差别设定规则、完善政策，合理分配风险、稳定各方预期。其一，尊重产业、人口、城市规律，从区域经济社会规划、中期财政规划等总体层面锁定风险，做实中长期预算，切实保障财政承受能力。其二，将开发性PPP这一复合型特殊模式专门纳入PPP条例及相关法规中，专项设定适用条件与要件，对产业导向的新城、园区等项目，有条件放宽PPP模式的财政承受、支出责任等政策限制。其三，发展地方实体经济，并加强项目绩效考核约束，实现激励相容。
四是鼓励在地方政府主导的片区开发中，采取“政府自有财力或政府债券+”创新，推广“专项债/一般债+PPP、EPCO(工程建设运营)、O&M(委托运营)等”方式 。即便是政府投入的片区开发项目，也可考虑引入市场机制，注重发挥社会资本在规划、设计、建设、招商、运营等方面优势，探索“政府自有财力或政府债券+PPP+其他”的模式。当然，开发性PPP要引入有实力的社会资本、采取合理的投资运营模式，强调自我造血、激励相容，不得变相增加政府债务。
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