一、问题的提出
2020年10月29日十九届五中全会明确，要全面深化经济市场化改革，“推动有效市场和有为政府更好结合”，“激发民间投资活力，形成市场主导的投资内生增长机制”，“拓展投资空间”，为构建国内大循环奠定基础。2019年7月1日施行的行政法规——国务院《政府投资条例》第三条明确规定，国家鼓励社会资金投向市场不能有效配置资源、以非经营性项目为主的公共领域项目。
问题是：既然项目以非经营性为主，既然城乡社区建设存在明显的代际特征，既然政府没钱，既然发展以投入为前提，既然投资、承担风险应有回报是基本的经济规律，那么以营利为目的社会资金如何投入到没有运营内容的公益性项目?《政府投资条例》上述第三条的规定如何贯彻落实和执行?如何破解地方发展困局?如何“形成市场主导的投资内生增长机制”?如何有效的“拓展投资空间”促进高质量发展?
二、关于集成化、市场化高质量发展的本质思索
根据一系列中央文件，改革创新是发展的根本动力和全局核心，其中：经济市场化、政府治理能力现代化是改革的方向;转变发展方式、优化经济结构、转化发展动能是改革的抓手;构建新发展格局是改革的目标。
新时代、新阶段，拓展投资空间，通过市场化方式发展实体经济是根本;传统的政府主体、负债推动、碎片化开发、粗放式发展的老路已经难以为继。
为破解发展困局、实现高质量发展，需要以转变发展方式为首要抓手，从更深层次和本质上进一步解放和统一思想：
1、集成化：根据十九大报告、十九届五中全会公报等中央文件，新阶段需坚持系统观念，紧扣一体化和高质量两个关键词，激活市场主体活力和市场潜能，实现集成式开发、内涵式发展，以切实转变发展方式。
EPC就是单体建设项目的一种集成化实施方式;那么，社会资金的资金要素是否也能按照《政府投资条例的》要求集成进去，以进一步提高项目的可行性、效率和效益?多个项目的结构化安排、一体化综合开发，也是一种更高层次的集成化实施方式，并更进一步实现了规模效应与协同效益的叠加，也即通过畅通经济循环实现1+1>2。
2、市场化：其要义是建立一种商业模式，在政府没钱的情况下，盘活公共资源资产，并实现公益性项目投资正外部性外溢价值(主要载体为土地、房产、产业等)的依法回收，以遵守经济规律，保证公益性项目投资与回报的平衡和经济可行性。
需要说明的是，此轮PPP是财政部主导的，六年多来的教育和实践使得政企合作项目必须有运营的理念深入人心，成为项目合规与否的基本判断标准(财办金〔2017〕92号文、财金〔2019〕10号文等)，很多项目为了所谓合规都在附庸所谓运营内容。同时，PPP的本质被界定为“实质是政府购买服务”(财金[2014]76号文)，产出被抽象化为仅仅是所谓“公共服务”，“符合条件的PPP项目形成的政府支出事项，以公众享受符合约定条件的公共服务为支付依据，是政府为公众享受公共服务提供运营补贴形成的经常性支出”(财金〔2019〕10号文);但现实情况是：大量的公益性项目没什么运营内容;政府不需要、企业也没有意愿搞什么运营;社会资本、金融机构等对PPP项目建设期计息不付息、建设成本完全与运营绩效考核挂钩平滑支付等顶层设计深感不理解也难以接受。
那么，社会资金如何投入到没有运营的公益性项目中去?综合开发等公益性项目必须采用政企合作模式吗?答案显然是否定的。
三、社会资金投入公益性综合开发项目的两种思路和方式
笔者认为，社会资金投入公益性综合开发项目，有两种基本的模式和思路：
(一)不包含运营内容，不采用政企合作模式，而仅仅是一种工程项目的集成和市场化的组织实施方式。
在现行政策法律制度下，其要点是：
1、转变项目的运作架构：根据政府行政授权，明确国有企业(包括转型中的国有企业)为项目业主，并明确项目的行政特别是财政管理体制，由国有企业依法采购社会投资人和总承包单位，社会资本与项目业主进行股权合作实施项目，以实现项目投资(而非垫资)、设计、施工、采购等环节和要素的深入集成和市场化实施，提高公共产品的供给效率和质量。
其合规依据包括但不限于：国务院办公厅《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》(国办发〔2018〕101号)明确，“支持转型中的融资平台公司和转型后市场化运作的国有企业，依法合规承接政府公益性项目，实行市场化经营、自负盈亏，地方政府以出资额为限承担责任”;《政府投资条例》第三条明确规定，国家鼓励社会资金投向市场不能有效配置资源、以非经营性项目为主的公共领域项目;等等。
值得一提的是，《政府投资条例》规定“政府投资项目不得由施工单位垫资建设”，在此种运作架构下，项目变成了企业投资项目并以市场化的方式实施，社会资本的资金投入也属于与项目回报机制(往往含风险溢价)相匹配的投资而非垫资。也即，这里项目实施架构的调整不仅仅是形式上的项目性质变更(变为企业投资项目)，更与项目的市场化运作相融合，从而实现了项目实施方式的根本变革。
2、按照发改规划〔2019〕1947号文等政策法规的规定，项目采用封闭运行和市场化的增量回报机制，并与预算管理(含绩效考核)制度相衔接，收益风险由社会资本承担，政府没有刚性和隐形支付责任。
3、项目的回报期与项目投资正外部性价值回收期相匹配，不一定在一般PPP项目所要求的十年以上。
目前市场上大量的F+EPC项目即属于这种逻辑，但因为盲目使用和理解英文字母而多有争议，项目的交易结构前提和市场化实施的本质往往被忽视。
(二)包含运营(包括但不限于规划设计咨询、传统特许经营项目、新型经营性资源或项目、产业发展服务等)，合作周期长，最终产出为公共服务，属于PPP项目或者类PPP项目(如市场上大量存在的所ABO+F+EPC或准特许经营项目)。
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