目前，在污水处理等环保类PPP项目中设置保底量机制已成为一种行业操作惯例，但实施过程中，部分保底量设置缺乏科学性，实际处理量与保底量相差过大，不但增大了政府财政支付压力，甚至引发了负激励因素。究其原因，一方面是在调查需求量时，以静态思维采集基础数据、研判政策趋势，缺乏科学预判，如以户籍人口为人口计算基数，未考虑减量化、减排化等环保趋势;另一方面是未充分考虑配套设施与实际处理规模的匹配度，以部分乡镇污水处理厂为例，处理量的达标需要更多、更远的管网建设，但其建设成本与最终效益是否具有相应的性价比缺乏前期详尽的测算分析。因此，针对是否要约定保底量仍常引起争议。支持方认为保底量是PPP项目风险分配的要求，合规合理。反对方则认为保底机制属于固定回报或保障最低收益，会形成地方政府隐性债务。
以上争议的焦点在于：保底量是不是属于政府兜底，是不是社会资本的固定回报?结合项目经验，我们认为：
一、保底量应为“最低需求量”，是风险分配的一种机制。
财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财政部〔2014〕76号)、《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)、《关于印发<政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引>的通知》(财金〔2015〕21号)等文件明确指出了要在政府和社会资本间合理分配项目风险，其中最低需求风险由政府承担。
财政部《PPP项目合同指南(试行)》规定：“在原料无法从公开市场上取得、仅能由政府供应(例如污水、垃圾)，或者项目公司无法承担有关原料供应风险的情形下，通常会约定由政府负责供应原料，同时会在合同中对原料的质量和数量予以明确约定”，“最低使用量：即政府与项目公司约定一个项目的最低使用量，在项目实际使用量低于最低使用量时，不论实际使用量多少，政府均按约定的最低使用量付费。最低使用量的付费安排可以在一定程度上降低项目公司承担实际需求风险的程度，提高项目的可融资性”。
基于此，在大部分环保类PPP项目操作过程中，政府及社会资本会通过设置保底量的方式来承担相应的风险。以污水处理领域为例，在单体污水处理PPP项目上，通常是政府负责污水处理配套管网建设，社会资本方负责污水处理厂的投资、建设和运营。一般按照项目设计规模的一定比例逐年递增设置保底水量(即由政府方承担水量不足风险，部分PPP项目文件中表述为“基本水量”)，运营期一定年限后污水处理量不予保底、按实核算。
因此，我们认为保底量应为“最低需求量”，是风险分配的一种机制。PPP项目由社会资本负责具体实施，但顶层设计是地方政府做出的，因此包括项目规划不合理、最低需求预测不准确、配套设施不到位、出现竞争性项目等在内的事项导致的风险责任在于政府，相应的风险也应由政府承担。如果将该风险盲目转嫁给社会资本，在高风险要求高回报的市场机制下，会增加项目融资难度与成本。同时，社会资本在投标报价时会将风险溢价计入其成本，最终导致政府财政支出增加，违背了PPP项目的初衷。设置保底量能够一定程度保障项目现金流以及融资可获得性，促使社会资本能够持续地提供有效的公共服务和产品。
二、保底量不是单纯的政府照付不议，社会资本收益并不固定。
根据财政部、住建部等四部委联合下发的《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》(财建〔2017〕455号)，明确提出要实施绩效考核和按效付费，且严格进行合同管理，在相关合同文本中应明确有关绩效考核、按效付费条款，提高服务质量和效率;建设完善项目服务质量、运营成本、安全生产及环保指标检测与监管体系，建立形成基于绩效的PPP项目收益机制。
因此，保底量机制提供的仅是政府在实际的需求量低于所设置的保底量时的付费计算基数，在实际计算数量时，还应扣除考核不达标的量。而社会资本的建设、管理水平等都将影响绩效考核结果，并最终根据绩效考核结果获得回报。同时，政府并未对服务单价进行保底，单价依据价格调整机制进行变动，设置保底量并不意味着社会资本不承担运营风险。
我们认为：设置保底量是目前PPP项目操作过程中最低需求风险责任分配的要求，但不排除存在政府或社会资本以此为擦边球，带来变相固定回报、保底承诺等风险。为规避这些违规操作风险，在现行的政策法规下，我们从设置保底量与不设置保底量两种情形提出优化策略：
设置保底量的情形：
一是从源头上提高规划的科学性，适度超前设计，合理预测未来需求。尤其是中小城市、城乡一体化、工业园区的PPP项目，要注重实际需求量，对行业趋势、人口增长、经济发展、招商引资有合理的预判，不过分乐观估计未来需求量，通过合理划分建设周期来平衡建设规模与风险，确保项目做到物有所值、公共服务供给质量与效率的提升。
二是借鉴“不足单价”和“超进单价”机制，构建阶梯单价体系，实现项目风险的合理分配。已有污水处理厂PPP项目在设置基础水量的基础上，引入“不足单价”和“超进单价”。即当实际处理水量低于基础水量时，不足水量仅按污水处理服务费单价中的固定成本部分及利税，即“不足单价”结算;而当实际处理水量高于基础水量时，超进水量仅按污水处理服务费单价中变动成本及利税，即“超进单价”。“不足单价”主要体现项目的投资成本及合理利润(含所得税)，“超进单价”主要体现项目的运营成本及合理利润(含所得税)。这既保障了社会资本投入的正常回收，又维护了政府方的合理利益。在环保类的PPP项目中可以借鉴这种机制安排，构建阶梯式的单价体系，进行精细化的结算管理。
三是以全生命周期的绩效考核来保障合作各方的合法权益。风险分配和最终产出、绩效考核、依效付费属于相辅相成的关系，所以在项目操作过程中应将全生命周期绩效管理与项目付费挂钩，确保政府和社会资本双方权利义务对等。
不设置保底量的情形：
一是采用DBOT模式将项目设计权交予社会资本。相比传统的PPP项目是由政府在现有区域、行业规划的基础上提出项目建设需求，在不设保底量的机制下，采用DBOT模式，由社会资本参与顶层设计，能够促使其积极主动调研实际需求，谨慎设计项目规模，实事求是的提出建设内容，从而提高资金使用效率，合理节约建设成本，减小运营风险。这种由项目建设方、运营方以实际需求为导向提出的项目设计，利于社会资本作出效益最大化的投资决策，实现产能与需求的高度匹配，从而优化资源配置。
二是回报机制设计为投资成本与运营成本补偿两部分。这种回报机制下，社会资本的收入是通过可用性服务费+运营服务费实现的。可用性服务费主要补偿投资建设成本，运营服务费主要补偿经营成本。在项目运营阶段，社会资本通过提供质量达标的服务获得运营服务费。运营服务费与处理量、处理单价紧密相关，其中处理单价是指涵盖了动力费、人工费、药剂及原材料费、维护费、增值税等项目运行成本后的价格。在投资建设成本已获得补偿覆盖，不设保底量的情形下，社会资本以实际处理量为计算基数，处理量越多，社会资本才有可能获得更多的收益，而当处理量不足时，相应的运营成本也降低，社会资本仍有盈利的可能性。这也将鞭策其不断提高技术水平、优化处理工艺、加强管理能力来实现运营收益的最大化。
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