实践中的PPP项目变更已是较为普遍的现象，变更的原由各异，但基本都涉及项目建设范围、建设内容、项目总投资、回报机制、财政支出责任等的较大变化。对PPP项目的调整和变更涉及到项目的政府决策审批手续或程序是否依法完善，变更是否会对已经完成的采购带来实质性影响，变更导致的总投资增加以及财承的变化是否依法合规并能承受，已签订的PPP项目合同如何变更等诸多问题。
目前，对于PPP项目变更的规范性文件仅有财政部《关于进一步加强政府和社会资本合作(PPP)示范项目规范管理的通知》(财金〔2018〕54号)明确“(二)强化示范项目动态管理。地方各级财政部门要会同有关部门加强示范项目动态管理，确保项目执行不走样。……对于项目合作内容、总投资、运作方式、合作期限等核心边界条件与入选示范项目时相比发生重大变化的，……对项目实施方案，物有所值评价报告、财政承受能力论证报告、采购文件、项目合同等进行相应调整、变更。”《国家发展改革委关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》(发改投资规〔2019〕1098号)“(六)实施方案、招投标文件、合同的主要内容应与经批准的可行性研究报告、核准文件、备案信息保持一致。实施方案、招投标文件、合同或建设中出现以下情形的，应当报请原审批、核准、备案机关重新履行项目审核备程序：(1)项目建设地点发生变化;(2)项目建设规模和主要建设内容发生较大变化;(3)项目建设标准发生较大变化;(4)项目投资规模超过批复投资的10%。”
江苏省财政厅也曾出台《关于进一步推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(苏财金〔2017〕92号)规定了“(三)加强PPP项目库动态管理，坚持“有进有出”原则，落实动态调整机制……当项目实施与入库时相比发生重大变化(包括但不限于项目投资总额、建设内容、财政承受能力)时，按规定履行项目变更批准手续后10个工作日内，向省财政厅正式行文申请变更调整。”
无疑，对于PPP项目而言，各种情形的变更都会给项目的依法依规实施带来程序或实质内容上的风险和隐患，有的甚至会涉及政府隐性债务风险。为进一步规范江苏省内PPP项目的变更行为，近日，江苏省财政厅出台了《江苏省政府和社会资本合作(PPP)项目变更备案管理办法(试行)征求意见稿》(以下简称“征求意见稿”)，公开向社会各界征询对PPP项目变更管理办法的意见。虽然目前只发布了征求意见稿，但已释放出明显的强监管信号，即省财政厅将对PPP项目的变更实施更加规范化严格的管理，也即PPP项目不得再随意变更，所有变更的内容事项及变更的程序、变更的幅度等都必须符合管理办法的规定。
有感于实务中遇到的大量PPP项目变更的现象和问题，在正式文稿发布前，笔者将对征求意见稿中的部分重要内容进行逐条解读，PPP项目的相关各参与方也可对照征求意见稿的内容，审视自己的项目是否符合变更的要求，看看自己的项目还能否变更，如不能变更，下一步将如何处理好项目顺利实施的相关问题和矛盾。
一、PPP项目变更备案的定义
征求意见稿第二条明确了PPP项目的变更备案，是指省财政厅PPP项目库的在库项目，基于法律法规调整、政策制度变化、规划变更、技术革新、市场波动等因素，对已经省财政厅备案的项目物有所值评价报告、财政承受能力论证报告、实施方案、采购文件、项目合同等重要文件资料进行修订并重新报备的行为。
以上可以看出，可以进行变更的PPP项目首先必须是省财政厅PPP项目库内的项目;其次对可以变更的因素也做了限制，即必须是因为法律政策调整、技术革新、市场波动等因素引起的变化才能够进行变更;最后变更的形式是对实施方案、财承、物评、采购文件、项目合同等的相关内容进行重新修订。
二、对PPP项目变更的禁止性规定
征求意见稿第五条明确了PPP项目变更前及变更后的八个“不得”，变更前，不得违反相关法律法规及PPP管理政策制度规定，不得通过大幅调整项目实施方案内容，规避重新立项批准程序，规避重新入库审查程序，不得通过大幅调整项目合同内容，规避重新采购程序，不得弄虚作假、化整为零进行变更。
项目变更后，不得出现政府方或政府方出资代表向社会资本回购投资本金、兜底本金损失、承诺固定收益回报、保障最低收益的情形;不得通过降低绩效评价标准等方式，提前锁定、固化政府支出责任;不得为项目债务提供任何形式的担保、还款承诺;社会资本方不得实际只承担项目建设、不承担项目运营责任。
上述PPP项目变更前及变更后的八个“不得”，堪称“史上最严”变更要求，虽然PPP项目可以变更，但要注意避免触及征求意见稿中设定的“不得变更”的红线。所要求的变更过程中不得规避重新立项批准程序，规避重新入库审查程序，规避重新采购程序;变更后也不得出现承诺固定收益回报、固化政府支出责任的情形，政府方仍然不得提供任何担保，社会资本方仍然要实际承担运营的责任。均对PPP项目的变更加上了“紧箍咒”。
三、可以变更的情形
征求意见稿第八条以下情形属于一般变更：
(一)调整项目名称、实施机构;(二)变更合作范围、建设内容、建设标准、建设期限、产出内容、最低需求、合作期限、使用者付费比例等导致项目投资总额、项目付费总额、财政支出责任等任一项增减幅度均少于10%的;(三)调整完善调价机制、超额收益分配、政府配套投入、政府补助计算方式、政府付费周期、绩效评价方案及结果应用、风险分配等不涉及项目投资总额、项目付费总额、财政支出责任变化的;(四)更正错漏、完善表述等非实质性变更;(五)其他一般变更的情形。
第九条以下情形属于较大变更：
(一)调整项目运作模式;(二)变更合作范围、建设内容、建设标准、建设期限、产出内容、最低需求、合作期限、使用者付费比例等导致项目投资总额、项目付费总额、财政支出责任等任一项增减幅度超过10%(含)但少于30%的;(三)调整项目资本金占总投资比例;(四)调整项目公司股权结构(股权锁定期后);(五)其他较大变更的情形。
此部分为征求意见稿中最重要和核心的内容。将可以变更的情形又分为一般变更与较大变更，也是充分考虑PPP项目实施过程中存在的实际难题和矛盾，充分给予了可以变更的“操作空间”。对于一般变更除了一些非实质性变更的情形外，主要是总投资幅度减少在10%以内的变更。一般变更的程序较简单，只需将征求意见稿中要求的材料准备齐全提交省财政厅后即视为变更完成。较大变更的情形除调整项目资本金占比、项目公司股权结构(此处为股权锁定期外的调整，区别于不得变更的情形中的股权锁定期内的调整)外，主要为总投资变化幅度在10%至30%之间的变更。如果欲作较大变更，可由项目属地财政部门与省财政厅PPP办公室预沟通并听取意见和建议，省财政厅在对变更进行审查时也可委托专家进行专家论证，较大变更须取得省财政厅书面变更备案通知，才能视为完成变更备案。
四、禁止变更的情形
征求意见稿第十条以下情形原则上不予变更(重大且必须的情势除外):
(一)调整项目付费机制;(二)变更合作范围、建设内容、建设标准、建设期限、产出内容、最低需求、合作期限、使用者付费比例等导致项目投资总额、付费总额、财政支出责任等任一项增减幅度超过30%(含)的;(三)股权锁定期内调整项目公司股权结构(国家和省PPP融资支持基金进入及中标社会资本方联合体之间股权转让除外);(四)其他不予变更的情形。
将不得变更的情形除了涉及PPP项目最核心的内容即付费机制外，还对股权锁定期内股权结构的调整做了限制，但是这里仍然设置了可以调整的例外情形，即如果为国家和省级的PPP基金进入项目公司，则允许在股权锁定期内进行股权调整，另外中标联合体之间的股权转让在股权锁定期内也是允许的。此条中最值得注意的是征求意见稿已明确禁止总投资变化幅度在30%以外的变更，这条限制可以说是给一些无所顾忌、随意变更的PPP项目敲响了警钟，如果欲变更总投资在30%以上的PPP项目，可能在正式文稿发布后只能另谋出路了。
五、变更备案需提交的材料
征求意见稿第十一条申请PPP项目变更备案，一般应提交以下材料：(一)市县财政部门申请变更备案的文件;(二)变更内容详细比对和原因说明;(三)变更后的“一案两评”等文本;(四)项目实施机构申请变更文件及本级政府、政府投资主管部门(行政审批部门)、财政部门等批复同意相应变更的文件;(五)其他应提交的材料。
第十二条对于已采购有社会资本方的落地项目，一般还应提交以下材料：
(一)社会资本方(项目公司)书面意见;(二)拟签署的修订后的项目合同或相关补充协议;(三)相关领域专家组论证意见(应包括是否属于本办法第十条情形等方面);(四)法律意见书(应包括是否须重新履行采购程序选择社会资本方等方面);(五)省财政厅要求提交的其他材料。
此条对项目变更需提交的材料基本上已做了穷尽式列举，需要变更的PPP项目相关方应逐条对应准备所有材料。
六、获准变更备案后的后续工作
第十七条PPP项目获准变更备案的，有关各方应及时做好后续相关工作，并按照变更备案后的实施方案等推进项目实施。其中：对于已落地项目，实施机构应与社会资本方(项目公司)重新签订修订后的项目合同，或者就变更内容签订相关补充协议。重新签订的项目合同或补充协议应及时报送省财政厅备案。
未获准变更备案的PPP项目，仍应按项目原实施方案等继续推进，或经重新论证并修改变更备案内容后，另行申请变更备。
对于申请变更备案的PPP项目，如最终获准变更，如果PPP项目还未落地，则应当按照变更后的实施方案继续推进项目。如果为已落地的PPP项目，则实施机构需与项目公司重新签订PPP项目合同或者就变更内容签署补充协议，此处笔者建议可采取签署补充协议的简化方式。对于未获准变更备案的PPP项目，则需要按照原先的既定内容继续推进PPP项目，如仍欲重新申请变更的，则需重新论证并对变更内容进行修改后再行申请。
结语
征求意见稿已出，正式文稿的发布很快应该成定局，PPP项目的各参与方应认真对照学习征求意见稿，以更加审慎规范的态度推进PPP项目实施，杜绝PPP项目随意变更的情形。同时，对确需变更的项目，也应实事求是面对，应对照正式文件的要求，聘请PPP项目运作经验丰富的专业机构或专家给予正确指导，以保证项目变更的顺利实施，维护PPP项目健康良好地运行和发展。
作者：朱静
上海市联合律师事务所高级合伙人，财政部PPP专家，江苏省财政厅PPP专家，中央财经大学PPP智库专家。
专注基础设施投融资领域的投融资咨询及法律服务，精通基础设施投融资及政企合作领域业务知识，主导过100余起PPP项目服务，发表70余篇专业文章，著有专著《政府(实施机构)PPP实务操作指南》《PPP与法律咨询》《片区开发合规要点与实操指南》，在片区开发及城市更新项目投融资领域有着丰富的理论知识及实操经验，电话：15021017177。
作者：王杉
江苏义行律师事务所PPP业务中心主任，徐州市财政局PPP专家，参与多起PPP项目的咨询服务、项目变更服务等，发表多篇相关领域的专业文章，具有丰富的理论和实务经验。
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