1、政策背景
截至2021年1月中旬，财政部PPP中心统计数据显示，全国PPP综合信息平台管理库项目累计入库项目9935个、投资额15.3万亿元。随着PPP项目陆续进入运营期，PPP项目对绩效管理的需求呈爆发式增长。近年来PPP项目绩效管理的相关政策不断收紧，政府监管要求逐步提高。根据《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)、《中共中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》(中发〔2018〕31号)、《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财办金〔2019〕10号)、《政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引》(以下简称“财金〔2020〕13号”)等政策要求，PPP项目需要建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制。根据《收费公路政府和社会资本合作操作指南》(交办财审〔2017〕173号)、《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》(发改投资〔2016〕2231号)等政策要求，实施机构或主管部门需定期对项目运营服务进行绩效评价。
2、绩效评价内涵
2.1绩效评价定义
PPP项目的绩效评价可以概括为:PPP项目的主体如政府(实施机构)或委托独立的第三方机构依据制定的评价标准和程序，利用专业的评价方法，系统、客观地对整个PPP项目的预期产出、预期效果及项目管理等内容进行评价，并通过对评价结果的分析，有针对性地制定改进方案、提高项目效率和公共服务质量。
2.2引入第三方机构进行绩效评价的优势
(1)提高绩效评价工作的效率。第三方机构因广泛参与市场上的PPP项目咨询工作，积累了丰富的经验，具有明显的技术和方法优势，有助于贯彻PPP项目所倡导的“专业的人做专业的事”的理念，减轻绩效评价工作对项目公司日常运营的负担，提升PPP项目全寿命周期管理效率。
(2)增强绩效评价工作的专业性和科学性。PPP项目绩效评价涉及项目管理、工程、财务、法律实务、风险控制等内容，通过引入第三方机构，使复合型人才参与到绩效评价工作中，采用标准、科学、先进的工作方法，对绩效评价工作做出全面、专业的判断，能确保绩效评价工作的科学、合理和可靠。
(3)保障绩效评价工作的公正性和客观性。第三方机构能以更加客观、中立的视角，区分责任主体，厘清不属于项目公司责任造成的绩效偏差，形成公正、全面的绩效评价结果，使考核结果更具有公信力。
(4)为项目绩效管理提供技术支撑和专业参考。PPP项目合作周期长，随着时间的推移可能出现无法预见的重大变化，影响绩效目标实现，这就需第三方机构根据经验积累，立足全行业，调整和优化绩效评价体系，实现PPP项目绩效工作的科学、健康管理。
3、绩效评价实施实践探索
3.1绩效评价方法
(1)目标管理法。目标管理法是结果导向型的考评方法，能更好地推动项目公司提质增效。以高速公路PPP项目运营期年度的实际产出、实际效果和项目管理情况为基础，评价的重点是高速公路项目运营期的成效和结果。以《PPP项目合同》为纲，结合《评价办法》明确具体绩效目标。
(2)实地考察法。实地考察法可深入了解高速公路项目运营情况的环节和过程，采取边考察、边分析、边记录等多种方法来综合评价。
(3)查问征询法。使用查问征询法分析项目利益相关方行为和意向。如政府部门或实施机构掌握着项目产出、效果、管理的关键资料，对评价的全面性和准确性都非常重要。
(4)专家评估法。邀请权威的行业专家，并结合公众态度来为部分定性指标打分。
3.2数据收集方法
(1)案卷研究。案卷研究应结合多种数据来源。例如，在评价管理目标中的“制度管理”指标时，可以从以下方面核查制度管理的情况。首先是查看项目公司提供的制度手册内容是否完备;其次需要查看项目公司发文记录中时间、签字记录、公章等，避免项目公司为了应付绩效考核临时伪造文件;最后应查看公司工作日志、台账等记录。如项目公司提供了“稽查管理办法”文本，则应当核实是否有日常的稽查记录，是否包含稽查时间、地点、事由、结果等事项，稽查记录有无相关人员或负责人签字确认。
(2)实地调研。对高速公路现场和项目公司开展实地调研工作，并做好证据留存。如在评价指标时，除查看权威机构出具的公路检测报告外，还可乘坐测试车辆检查路面质量状态、标志标线等设施设备。在保证人员、车辆安全的情况下徒步进行人工调查，检查桥路衔接是否平顺，路面工程色泽是否均匀、密实、平整，防排水设施是否齐全等。
(3)座谈会。座谈会的对象包括政府人员、项目公司员工、行业专家。在某高速公路绩效评价中，绩效评价项目组召开了路政交警座谈会，与路政管理、交警、项目公司代表开展了深入交流，与会三方分享了在日常运营中项目公司与路政交警开展协同治理的先进经验和做法，路政部门、交管部门对项目公司日常的配合程度打分。
(4)专家评价会。项目公司和绩效评价项目组根据绩效指标评价体系中对应的指标解释和说明提供资料佐证，绩效评价实施单位组织专家座谈会，对绩效评价指标定性指标内容进行集中打分和评价，形成专家评价意见。如在某高速公路绩效评价中，项目公司提交绩效自评价报告，绩效评价项目组提交证明材料，专家依据资料发表意见并做出打分。
(5)问卷调查。设计匿名问卷分发给目标对象作答，对问卷回收整理，并进行统计分析。如在评价社会公众对高速公路质量和效率的满意程度时，可设置公众满意度调查问卷，内容可从服务区满意度、收费服务满意度、行驶感受满意度等多个维度进行设计。
3.3绩效评价实施过程
(1)下达绩效评价通知。
(2)制定《工作方案》。编制初稿，方案的主要内容可参考财金〔2020〕13号文。召开专家评审会评审《工作方案》初稿，结合专家意见修订并形成最终版《工作方案》。
《工作方案》需要关注的重点内容如下三点。第一，评估绩效目标和指标体系。综合政策要求和项目的多方因素，对PPP项目合同约定的绩效目标与指标体系进行调整。如在某大型“捆绑类”高速公路PPP绩效考核工作中，其指标体系是对“捆绑”的多条路段统一制定，但实施机构要求对每条高速公路单独评价。某无服务区、隧道的路段不适用该绩效指标体系，则对该路段的指标进行调整，剔除服务区、隧道的分数，并将剔除的分数采用同比例增加的方法分配到对应一级指标中其他指标。第二，明确绩效评价工作的关键点。确定年度绩效评价的对象、范围、时段。由于高速公路交竣工时间的不确定性，在“捆绑类”高速公路绩效评价中会出现评价工作获取的数据与评价年度数据存在偏差的问题，应提出修正资料时效性的方法。如某高速公路项目于2020年度评价2019年度高速公路设施设备的维护情况，则需结合2020年实地调研情况和2019年历次养护维修施工记录，综合判定2019年度评价数据。通常，公路附属设施损毁后，由巡检人员或指调中心向养护工区报备，开具维修保养通知单，在维修结束后填写维修保养验收单，若项目公司2019年维修保养单和验收单闭合情况良好，则证明保障了2019年公路附属设施的正常使用。第三，量化绩效评价指标。项目公司、第三方机构应出具材料来量化定性指标，如“经济影响”“社会影响”等指标可提供高速公路开通后降低的物流成本、创造岗位数量、交通事故率、带动周边产业发展等数据为专家评价定性指标提供支撑。
(3)组织实施绩效评价。组织实施绩效评价工作具体包括:①通过案卷研究对相关案卷的真实性及合理性进行审查;②通过实地调研掌握项目的实际运营情况;③召开定性指标专家评价会对定性指标打分。对于不属于项目公司责任造成的绩效偏差，则不应影响最终绩效评价结果。某次高速公路绩效评价过程中，项目实施机构认为项目公司未按照合同约定及时上报相关信息资料，而项目公司认为已经按照合同约定按时上报。绩效评价项目组发现双方口径不一致的原因是项目公司向前实施机构报送了材料，但前实施机构不接收该材料，且实施机构经历了两次变更，在手续交接中遗失部分资料。绩效评价小组判定“档案管理”指标未履约不属于项目公司的失误，不对最终绩效评价结果产生影响。
(4)编制绩效评价报告。在依据充分、数据准确、客观公正的前提下进行绩效评价报告的编制，内容可参考财金〔2020〕13号文。
(5)资料归档。
(6)评价结果反馈。
3.4相关建议
绩效评价结果是按效付费、落实整改及监督问责的重要依据。项目公司在运营和管理上暴露出来的问题和短板，应深入分析原因，帮助项目公司提高运营和管理水平，改善“重评价，轻整改”的现象。如某高速公路服务区车流量少，经营状况不佳，绩效评价小组在如何加强高速公路与沿线地区联系、打造综合特色服务区等方面提出了措施。
4、结 语
文章回顾了近年来关于PPP项目绩效管理的政策，以高速公路PPP项目绩效评价为例，在总结过往绩效评价工作经验的基础上，阐述了绩效评价方法、数据收集方法、绩效评价实施过程以及对PPP项目的改进建议，可作为基础设施PPP项目绩效评价工作的参考。PPP项目绩效评价工作不仅需要相关的理论研究支持和政策引导，也需要立足实际，在评价过程中发现问题、分析原因、总结经验，保质保量完成绩效评价工作，提高公共服务供给质量和效率，保障合作各方的合法权益。
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