PPP项目的回报机制包括完全使用者付费、可行性缺口补助、政府付费三种，其中最常见的当属可行性缺口补助类项目。这类项目通过自身经营收入和政府支付的财政补贴实现合理收益水平，也称作“准经营性PPP项目”。经营性PPP项目的付费机制设计最为复杂，既要保证社会资本能够获得合理收益，也要尽可能减少财政补贴，因此对此类项目而言付费机制设计就至关重要。
本文将对“没有一种或几种特定的产品或服务，产品或服务也没有固定单价”的准经营性PPP项目付费机制进行讨论，比如文化类项目(剧院)、体育场馆项目、文化旅游类项目、停车场项目等。污水、供水、垃圾焚烧等具有固定单价的项目不在本文讨论范围内。
一、付费机制的设计重点
我们认为，准经营性PPP项目付费机制设计时应重点考虑以下三个方面：
第一，付费机制的核心在于将经营风险在政府和项目公司之间合理分配。通过付费机制能够控制的风险主要包括建设成本风险、经营成本风险和经营收入风险。建设成本风险可以通过适当的投资控制机制来约束，因此经营成本及经营收入的风险如何在政府和社会资本之间合理分配，是付费机制应当考虑的首要重点。比如，有些项目的公共服务属性强、市场化属性弱，政府就应当承担相对更多的经营风险;有些项目的市场化属性强、公共服务属性弱，社会资本则应当承担相对更多的经营风险。
第二，付费机制应当对社会资本的经营活动产生激励。科学合理的付费机制，应当激励社会资本尽可能增加项目自身经营收入，尽可能降低经营成本，进而尽可能减少政府方的可行性缺口补助，降低财政支付压力。
第三，报价“标的”设计要科学、公平、合理，没有逻辑漏洞，让市场上的社会资本能够通过报价体现出自身专业竞争力，而不仅仅是进行价格竞争。同时，报价“标的”设计还要考虑投标人报价和专家评标打分的难易和方便程度。
二、不同类型项目付费机制设计的若干思路
(一)项目分类标准
本文按照“经营收入是否有明显上限”、“专业运营能力与经营收入是否有很强的正相关性”，将准经营性PPP项目分为以下两种类型：
第一类项目：该类项目能够取得的经营收入存在明显“天花板”，不同能力的运营商能够取得的经营收入差别不会很大。比如高铁站的停车场项目，停车费最多就是一天24小时将车停满的收入，而且收入还跟人流量非常相关，人流量又跟城市规划、地段、周边大环境相关，这与社会资本自身的专业运营水平关系不大。如果该类型项目的公益性较强，那付费机制就应更偏重于政府方分担经营收入风险。
第二类项目：该类项目能够取得的经营收入没有明显“天花板”，不同能力的社会资本能够取得的经营收入差别很大，比如文化场馆、体育场馆、旅游项目等。该类型项目的付费机制应更偏重于政府方通过各种方式激励社会资本取得更多经营收入，以减轻财政支出压力。
(二)第一类项目的付费机制设计
对于第一类项目，由于经营收入更多的依赖于经济大环境、城市规划、人口等外部因素，与社会资本自身的专业实力和努力程度关系较弱，因此可无需社会资本对经营收入和成本进行报价，同时政府承担相对更多的经营风险。该类项目的付费和报价机制一般有两种思路：
Ø 思路一
第一种思路最简单直接，社会资本投标时只对可用性服务费和运营维护费进行报价，招标时没有关于经营收入的标的。此时，可行性缺口补助=可用性服务费+运营维护费-经营收入，其中经营收入就是经营期内每年的实际经营收入。该思路下的项目公司“旱涝保收”，经营收入的不足都会由政府补足。
这种思路的优点只有形式最简单、各方主体最好理解。缺点则更为明显，不能激励项目公司靠自身努力获得更多的经营收入，经营收入的风险全部由政府承担。
Ø 思路二
为了让社会资本适当承担经营风险，在思路一的基础上，招标人在招标前对经营收入进行预估，称之为“约定收入”，并在招标时告知所有投标人。此时，可行性缺口补助=可用性服务费+运营维护费-“约定收入”。
同时设置经营收入差额补贴机制：若实际收入低于约定收入的一定比例n1%，则由政府方对差额进行补贴;若实际收入高于约定收入的一定比例n2%，则由政府方全额获得超额收益;若实际收入在n1%与n2%之间，由项目公司独自承担或享受该范围内的损失或收益。n1%与n2%对应的是招标人能够接受的项目收益率上下限范围，应当在财务测算时结合项目收益率情况进行设定。
相对于思路一，这种思路的优点是将经营收入风险在政府和社会资本之间合理分配，且对社会资本获得更多的经营收入有一定的激励性。缺点是“约定收入”的预测有一定的难度和主观性，仅适用于第一类项目;同时该思路也没有让各社会资本对经营收入的获得能力进行充分竞争。
(三)第二类项目的付费机制设计
第二类项目的经营收入与社会资本的专业能力和努力程度相关度较强，不同实力的社会资本对同一个项目的运营成果可能会有较大差异，因此一般会要求社会资本对经营效果进行报价。按照不同的项目特点，该类项目的付费和报价机制一般有以下几种思路：
Ø 思路一
对于经营收入预测比较容易、项目竞争充分的第二类项目(比如车流量水平很好的收费公路)，可要求社会资本对可承受的最低“约定收入”进行投报，一般以招标阶段预测的基准收入的百分比表示。最低“约定收入”报价上限应当以合理收益率为准，比如最低“约定收入”是基准收入的95%时，收益率达到招标人认为的合理水平，那么报价上限即为95%。
此时付费机制可以有两种设计方案：
第一种方案：不论实际收入如何，政府计算补贴时始终扣减约定收入。此时：
当“实际收入<约定收入”时，实际收入低于约定收入的风险由社会资本承担;
当“约定收入≤实际收入≤基准收入”时，实际收入比约定收入多的部分由社会资本享有;
当“基准收入<实际收入”时，政府方和社会资本按某种比例分配超过基准收入的部分。
第二种方案：当“实际收入<约定收入”时，政府计算补贴时扣减约定收入，实际收入与约定收入之间的收入风险由社会资本承担;
当“约定收入≤实际收入”时，政府计算补贴时扣减实际收入，此时实际收入比约定收入多的部分被扣减掉，相当于由政府方享有。
以上两种方案的本质区别在于激励程度的不同，第一种方案不仅激励项目公司至少获得约定收入，还激励其取得比约定收入更多的经营收入;而第二种方案只激励项目公司至少获得约定收入，因为如果经营收入比约定收入多，也跟项目公司没关系了。方案一对项目公司有利，具备较强的激励性;方案二对政府有利，但激励性较差。
这种招标人给出预测的基准收入，由社会资本投报可承受最低“约定收入”的思路，优点是社会资本报价难度比较低，可将经营收入风险在政府和项目公司之间合理分配。缺点是很多项目的“基准收入”预测难度较大，如果项目竞争不充分，社会资本有可能通过串标等形式以很低的最低“约定收入”中标。
Ø 思路二
如果政府方没有能力准确预测经营收入和成本，但行业里有很多专业化程度很强、市场化程度很深的社会资本，比如一线城市的大型体育场馆、文化场馆项目。此类项目可要求社会资本对运营期每一年的运营成本和运营收入进行报价。
运营期计算项目补贴金额时，每一年的运营成本和经营收入都以中标社会资本的投标报价为准。考虑到实际收入、实际成本可能与中标报价差异过大，因此还需要设置相应的调整机制。调整机制的重点仍然在于经营风险的分配，由于在该种思路下，成本和收入都是由社会资本投报，经营风险应当更多的由社会资本承担。
该思路的优点是招标人不用提前预测经营收入，将预测经营成本和收入的任务交给了更加专业的社会资本。缺点是增加了社会资本在投标阶段财务测算和报价的难度。
Ø 思路三
如果某些项目所处的行业有很多专业化程度很强、市场化程度很深的社会资本，而且有很多可参考的类似项目，政府方就能通过广泛的市场测试等方式比较准确地预测未来经营收入和经营成本的差额。此时，可以要求社会资本对“运营差额补贴初始金额”进行报价。
运营期计算项目补贴金额时，第一年的运营差额补贴以中标价为准，后续运营年根据招标文件和《PPP合同》中确定的方式进行调整。一般情况下，运营差额补贴会逐年减少，比如运营期第一年的运营差额补贴以中标价为准，第二年至第五年逐年递减20%，第六年至期末保持不变或者最后五年补贴为0等。
该思路的优点是社会资本报价标的比较简单，同时具备一定的竞争性和激励性。缺点是运营差额补贴初始金额和调整机制设计具有一定难度，需要根据项目情况深度考虑。
三、小结
准经营性PPP项目的类型非常多样，以上只是基于几种常见情形对其付费机制和标的设计进行了简单的归纳总结，实践中应当根据项目情况、行业现状和业主需求进行个性化的详细设计。需要指出的是，不管什么样的付费机制，都应当按照相关政策进行绩效评价，实现按效付费。总体而言，科学合理的付费机制不仅能够在政府和社会资本之间合理分配经营风险，同时也能激励社会资本积极发挥专业实力、创造更多经营利润，从而减少财政补贴。
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